A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5.009/2023/3.
A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Varga Eszter bíró, Dr. Varga Zs. András bíró
Az indítványozó: Veszprém Vármegyei Kormányhivatal (...)
Az indítványozó képviselője: Dr. Czaun Katalin kamarai jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Tapolca Város Önkormányzata (…)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Tapolca Város Önkormányzata Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 11/2019. (VI. 3.) önkormányzati rendeletének 40/A. §-a más jogszabályba ütközik, ezért azt kihirdetése napjára visszamenőleg, 2023. január 17-ei hatállyal megsemmisíti.
- elrendeli határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Tapolca Város Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: érintett önkormányzat) a 2023. január 13-án megtartott képviselő-testületi ülésen az előterjesztésben foglaltakról az 5/2023. (I. 13.) számú határozatában (a továbbiakban: Határozat) hozott döntést, melynek 1. pontjában ideiglenes – ad hoc – bizottságként létrehozta a Tapolca Kft 2022. Decemberi Támogatási Kérelmének Tartalmát Vizsgáló Bizottságot (a továbbiakban: Bizottság) A Határozat 2. pontjában 6 fő tagot választott a Bizottságba, a 3. pontjában meghatározta a Bizottság feladatait, a 4. pontjában a Bizottság működéséhez szükséges költségek biztosításáról rendelkezett. A Bizottság tagjainak létszámát ezt megelőzően a 4/2023. (I. 13.) számú határozatában – a képviselői indítványban foglalt 7 fő helyett – 6 főben határozta meg (Határozat2)
[2] A Határozat meghozatalát követően az érintett önkormányzat – ugyancsak határozatban - fogadta el a Tapolca Város Önkormányzata Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 11/2019. (VI. 3.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 1/2023. (I. 16.) számú rendeletét (a továbbiakban: Ör.) és azt rendeletei közé iktatta. Az Ör. 1. §-ának normaszövege szerint a Tapolca Város Önkormányzata Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 11/2019. (VI. 3.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: SzMSz) 17. alcíme 40/A. §-al egészül ki, melynek a Bizottság létrehozásáról szóló rendelkezése 2023. január 17. napján lép hatályba.
[3] A Veszprém Vármegyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) 2023. március 10. napján a VE/53/657-1/2023. ügyiratszámon a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. §-ában biztosított törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva, az Mötv. 134. § (1) bekezdése alapján törvényességi felhívást bocsátott ki. Arra hivatkozott, hogy a Határozat2 vonatkozásában az Mötv. 48. § (3) bekezdésével ellentétesen a polgármester, a két alpolgármester és két képviselő szavazatait név szerint rögzítették a jegyzőkönyvben. Sérelmezte, hogy a képviselő-testület a Határozatban úgy választott – az eredeti indítványban meghatározott 7 fő helyett – 6 tagot a Bizottságba, hogy a Határozat nem rendelkezett a Bizottság létszámának csökkentéséről.
[4] Előadta, hogy a Bizottság létrehozásával és tagjai számának határozatban történő meghatározásával a képviselő-testület rendeletalkotási jogkört gyakorolt, ezzel megsértette Magyarország Alaptörvénye 32. cikkének (2) bekezdését és az Mötv. 57. § (1) bekezdését. Álláspontja szerint az, hogy a képviselő-testület a Bizottság tagjainak megválasztásáról a Bizottság létrejötte után nem döntött, ellentétes az Mötv. 58. § (1) bekezdésével.
[5] Kifogásolta, hogy az Ör. jegyzőkönyvben történő megnevezése – annak valódi tartalmával ellentétesen – határozat, ami ellentétes a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésével. A rendeletalkotásra vonatkozó szabályok megsértése a Bizottság megalakulásának közjogi érvénytelenségét jelentik.
[6] Az önkormányzat jegyzője a 2023. április 11-én kelt válaszlevelében arról tájékoztatta az indítványozót, hogy a képviselő-testület a 2023. április 6. napján tartott ülésén a törvényességi felhívást megtárgyalta, azonban a felhívásban foglaltakkal egyetértő jegyzői javaslatokat tartalmazó előterjesztést indokolás nélkül nem támogatta.
Az indítvány és az érintett önkormányzat védirata
[7] A fenti előzmények után az indítványozó az Mötv. 136. § (2) bekezdésében biztosított jogkörével élve kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör., illetve az SzMSz 40/A. §-a más jogszabályba ütközésének megállapítását és megsemmisítését.
[8] Álláspontja szerint az Ör. megalkotása és annak jegyzőkönyvben történő megnevezése – annak valódi tartalmával ellentétesen határozat - a Jat. normavilágosság elvét rögzítő, fent hivatkozott rendelkezésébe ütközik.
[9] Indítványában – megismételve a törvényességi felhívásban foglaltakat – az SzMSz 40/A. §-ával összefüggésben arra hivatkozott, hogy a Bizottság létrehozásáról, illetve a Bizottság tagjairól szóló Határozat elfogadásával a képviselőtestület rendeletalkotási jogkört gyakorolt, ezzel megsértette az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdését és az Mötv. 57. § (1) bekezdését.
[10] Kifogásolta, hogy a képviselő-testület úgy választotta meg a Bizottság tagjait, hogy a Bizottság a Határozat meghozatalakor még nem jött létre. Az Mötv. 58. § (1) bekezdésével ellentétes, hogy a képviselő-testület a Bizottság tagjainak megválasztásáról a Bizottság létrejötte után nem döntött. A képviselő-testület ezzel az eljárásával megsértette a rendeletalkotás garanciális szabályait, ami a Bizottság megalakulásának, ebből következően döntéseinek közjogi érvénytelenségét jelentik.
[11] Az indítványozó tájékoztatta a Kúriát, hogy a Határozat és Határozat2 jogszabálysértő voltának megállapítását és hatályon kívül helyezést kezdeményezte a Veszprémi Törvényszéken.
[12] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[13] Az önkormányzat védiratot nem nyújtott be.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokai
[14] Az indítvány megalapozott.
[15] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az önkormányzati rendeletek normakontroll vizsgálatát az indítvány korlátai között végzi el.
I.
[16] A Kp. 12. § (3) bekezdése b) pontja szerint a Kúria első és végső fokon jár el a helyi önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárásban.
[17] Ebből következően a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem vizsgálhatja a képviselő-testület üléséről készült jegyzőkönyvet - amely dokumentumnak egyébként jogi kötőereje, joghatása nincs - és nem vizsgálhatja a képviselőtestület normatív határozatait sem. Az indítvány is tartalmazza, hogy a Határozat és Határozat2 vizsgálatát indítványozó kezdeményezte az illetékes törvényszéknél, ezért a jelen eljárás tárgyát kizárólag az indítványban támadott Ör. által beiktatott önkormányzati rendelkezés, az SZMSZ 40/A. §-a más jogszabályba ütközésének vizsgálata képezte.
II.
[18] Az indítványozó az SzMSz 40/A. §-ával összefüggésben az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésének, az Mötv. 57. § (1) és 58. § (1) bekezdésének, valamint a rendeletalkotás garanciális szabályainak sérelmére hivatkozott.
Az SzMSz vitatott 40/A. §-a szerint:
(1) A Képviselő-testület a Tapolca Kft. 2022. december 16-i nyilvános ülésén tárgyalt támogatási kérelme tartalmának kivizsgálására vizsgálóbizottságot hoz létre a Tapolca Kft. 2022. Decemberi Támogatási Kérelmének Tartalmát Vizsgáló Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) elnevezéssel. A bizottság 6 fő önkormányzati képviselő tagból áll.
(2) A Bizottság feladata a Tapolca Kft. ügyvezetője támogatási kérelmének és az általa külön képviselői kérésre megküldött excel táblázatban szereplő árubeszerzések, szolgáltatás-megrendelések és építési munkák megrendelése és kifizetése körülményeinek teljes körű kivizsgálása.
(3) A Bizottság üléseinek összehívására, működésére, nyilvánosságára, határozatképességére, határozathozatalára, a bizottság üléséről készült jegyzőkönyv tartalmára az Mötv-nek és az Szmsz-nek a képviselő-testületre és a bizottságokra vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni az alábbi kiegészítésekkel.
(4) A Bizottság a vizsgálat során a Tapolca Kft – és amennyiben a vizsgálat megállapításai szerint szükséges, az Önkormányzat, a Tapolcai Közös Önkormányzati Hivatal, más szerv, gazdasági társaság, egyéni vállalkozó - tárgyban keletkezett iratait bekérheti, azokat megtekintheti, a bekért iratokról másolatot készíthet. A bekért iratokat a bizottság kizárólag célhoz kötötten, a vizsgálat lefolyásához, annak befejezéséig használja fel, figyelemmel a vonatkozó adatvédelmi előírásokra. Az ügyben érintetteket meghallgathatja, szükség szerint szakértőt vehet igénybe. A vizsgálat során a Bizottság felhívására a kötelezett köteles a kért iratokat a Bizottság rendelkezésére bocsátani vagy meghallgatás céljából a Bizottság ülésén megjelenni.
(5) A Bizottság határozatait meg kell küldeni mindazoknak, akik a döntés végrehajtásában intézkedésre kötelezettek.
(6) A Bizottság a tényállás teljes körű feltárását követően – szükség szerint intézkedési javaslatot is tartalmazó - jelentést készít. A vizsgálat eredményéről a Bizottság elnöke a jelentés elkészítését követő képviselő-testületi ülésen beszámol a Képviselő- testületnek és javaslatot tehet további intézkedések megtételére.
(7) Az ideiglenes bizottság működésének időtartama a tényállás teljes körű feltárásának és azt követően a jelentés elkészítésének időtartama. A jelentés Képviselő-testület általi megtárgyalásával a Bizottság megszűnik.
[19] Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése szerint feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
[20] Az Mötv. 53. § (1) bekezdése felhatalmazza a képviselő-testületet, hogy a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. A szervezeti és működési szabályzatról szóló rendelet tartalmi elemei között szerepelnek a képviselő-testület bizottságairól szóló rendelkezések is. [Mötv. 53. § (1) bekezdés l) pont]
[21] Az Mötv. 57. § (1) bekezdése szerint a bizottságokról, a bizottságok tagjainak számáról, a bizottságok feladat- és hatásköréről, működésük alapvető szabályairól az SzMSz-ben kell rendelkezni. A képviselő-testület egyes önkormányzati feladatok ellátásának időtartamára az Mötv. 57. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján ideiglenes bizottságot hozhat létre.
[22] A fenti rendelkezések alapján az állandó és ideiglenes bizottság megalakításának első lépése, hogy (helyi) jogszabályban meg kell teremteni a létrehozandó bizottság jogalapját, új – a SzMSz-ben még nem nevesített – bizottság létrehozásához pedig az SzMSz módosítására van szükség.
[23] Az SzMSz 40. § (1) bekezdése szerint a Képviselő-testület meghatározott kérdés megvizsgálására, javaslat kidolgozására ideiglenes bizottságot választhat. Az Önkormányzati Tanács megítélése szerint ez a rendelkezés általános felhatalmazást jelent a képviselő-testület számára ideiglenes bizottság létrehozására.
[24] A Jat. 8. § (1) bekezdése alapján: „[a] hatályos jogszabályi rendelkezést a jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv vagy személy jogszabály megalkotásával, a módosítani kívánt jogszabályi rendelkezést tételesen megjelölő, a módosítást kimondó jogszabályi rendelkezéssel módosíthatja.”
[25] A Jat. 23. § (2) bekezdése szerint az önkormányzat által meghozható normatív határozat közjogi szervezetszabályozó eszköz. A Kúria a Köf.5025/2015/4. számú határozatában rámutatott: a jogszabályalkotás az állami szervek legfontosabb közhatalmi jogosítványa. Az Alaptörvény kizárólagos szabályokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az állami szervek milyen jogszabályokat alkothatnak. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok legfontosabb közhatalmi jogosítványa a rendeletalkotás. A helyi önkormányzati képviselő-testület a helyi közügyek intézése során közhatalom birtokában rendeletet alkot. Az Alaptörvény 32. cikkében felsorolt jogosítványok – így a rendeletalkotás – az önkormányzatok relatív államszervezeti autonómiáját védik. Az Alaptörvény a jogszabályalkotás, mint közhatalmi tevékenység tekintetében egy zárt rendszert képez: megjelöli a kibocsátót, megjelöli a jogszabály nevét, rendelkezik egymáshoz való viszonyukról. E rendelkezések alapján – amit a Jat. 8. § (1) bekezdése meg is fogalmaz –, az önkormányzati rendeletet csak önkormányzati rendelettel lehet módosítani. Az önkormányzat határozata nem jogszabály, az önkormányzat határozata tartalmától függetlenül nem járhat olyan joghatással, amely az önkormányzati rendelet módosításához vagy kiegészítéséhet vezet. (Indokolás [12])
[26] A fentiek alapján megállapítható, hogy az önkormányzati rendelet csak önkormányzati rendelettel módosítható, egészíthető ki.
[27] Jelen esetben a képviselő-testület határozatban (Határozat 1. pont) döntött a Bizottság megalakításáról és a Bizottság tagjainak megválasztásáról (Határozat 2. pont.) A Köf.5004/2020/4. sz. határozat elvi tartalma szerint az önkormányzati rendelet önkormányzati rendelettel módosítható, egészíthető ki.
[28] Az Alkotmánybíróság már ítélkezési gyakorlatának kezdetén leszögezte, hogy „Csak a formalizált eljárás szabályainak a betartásával keletkezhet érvényes jogszabály” [11/1992. (III.5.) AB határozat]. Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után [29/1997. (IV.29.) AB határozat, amit az Alaptörvény hatálybalépése után megerősítette pl. a 8/2017. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás 48. pontja és a 22/2018. (XI. 20.) AB határozat, Indokolás 83. pontja]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a jogszabályalkotás garanciális szabályainak a megsértése a jogszabály megsemmisítését eredményezi [Lásd pl. a 63/2003. (XII. 15.) AB határozatot, illetve a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatot és a 6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás 77. pontját].
[29] A Kúria Önkormányzati Tanácsa – az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatának megfelelően – már a Köf.5045/2012/5. számú határozatában rámutatott, hogy az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve – a törvény keretei között – meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendben történő lefolytatásának is lényeges feltétele. Részei ennek a képviselő-testületi ülések összehívásának, a lakosság tájékoztatásának, a napirendi javaslatok megfelelő továbbításának, az ülések vezetésének és nyilvánosságának szabályai, csakúgy, mint a megfelelő szavazataránnyal elfogadott rendelet jogszabályokban meghatározottak szerinti kihirdetése. A rendeletalkotási eljárás garanciális szabályainak sérelme az ott elfogadott rendelet közjogi érvénytelenségét vonja maga után. (Összefoglalva lásd Köf.5046/2016/8. számú határozat, Indokolás [13]).
[30] Jelen esetben a képviselő-testület elsőként a Bizottság létrehozásáról döntött a Határozatban, majd ugyanebben a Határozatban megválasztotta a Bizottság tagjait és csak ezt követően módosította az SzMSz-t akként, hogy az ugyancsak határozattal elfogadott Ör. 1. §-ával iktatta be a Bizottságról szóló 40/A. §-t. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezért megállapította, hogy az érintett önkormányzat képviselő-testülete azáltal, hogy határozati formában hozott döntést iktatott be rendeletként, megsértette a rendeletalkotási eljárás garanciális szabályait. Ennek következtében a módosított SzMSz 40/A. §-a más jogszabályba, - az Mötv. 57. § (1) és 58. § (1) bekezdésébe, valamint a Jat. 8. § (1) bekezdésébe - ütközik.
[31] A megvalósult jogszabálysértő eljárás az elfogadott önkormányzati rendelkezés közjogi érvénytelenségét vonja maga után, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján az SzMSz támadott 40/A. §-át megsemmisítette.
[32] A közjogi érvénytelenség fennállására figyelemmel az Önkormányzati Tanács az indítványban megjelölt további jogszabálysértést, az Ör-nek a Jat. normavilágosság elvéről szóló 2. § (1) bekezdésébe ütközését a továbbiakban nem vizsgálta.
[33] A normakontroll eljárásban a Kp. 146. § (3) bekezdése alapján a megsemmisített önkormányzati rendelet, illetve annak megsemmisített rendelkezése az Önkormányzati Tanács határozatának közzétételét követő napon veszíti hatályát. A Kp. 146. § (4) bekezdése értelmében az Önkormányzati Tanács az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztésének időpontját a (3) bekezdéstől eltérően állapíthatja meg, ha azt a jogbiztonság vagy az önkormányzati rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme indokolja. Jelen esetben ezen feltételek fennállását az Önkormányzati Tanács megállapította, így az SzMSz 40/A. §-át ex tunc hatállyal, a kihirdetésének időpontjára visszamenőleg semmisítette meg.
A döntés elvi tartalma
- A képviselő-testület ideiglenes bizottság létrehozása esetén először a szervezeti és működési szabályzatát köteles módosítani. Az önkormányzati rendelet csak önkormányzati rendelettel módosítható, egészíthető ki.
- A szervezeti és működési szabályzat módosítását nem előzheti meg a bizottság megalakításáról és a bizottság tagjainak megválasztásáról szóló határozat meghozatala.
Záró rész
[34] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el. a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja, valamint 146. § (3), és (4) bekezdése alapján állapította meg.
[35] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[36] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése szerint a feleket teljes költségmentesség illeti meg és a saját költségeiket maguk viselik.
[37] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. július 4.
Dr. Patyi András sk. a tanács elnöke,
Dr. Dobó Viola sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró,
Dr. Varga Eszter sk. bíró,
Dr. Varga Zs. András sk. bíró