Köf.5.002/2020/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5002/2020/4.

A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Patyi András bíró

Az indítványozó: Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság

Az érintett önkormányzat: Budafok-Tétény Budapest XXII. Kerület Önkormányzata

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

– Budafok-Tétény Budapest XXII. Kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 10/2010. (V. 27.) rendelete 2017. január 1. napján hatályos 8. § b) pontja jogszabály-ellenessége megállapítására és a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 45.K.30.631/2018. szám alatt folyamatban lévő perben az alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói indítványt elutasítja;

- elrendeli, hogy határozatának közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Budafok-Tétény XXII. Kerület Önkormányzat Jegyzője 12540-10/2017/III. számú határozatában (elsőfokú határozat) az alapper felperese terhére, 2017. adóévre a Budapest XXII. kerület, külterület, .../10 helyrajzi számú alatti „kivett saját használatú út” megjelölésű, 7.305m2 alapterületű ingatlan vonatkozásában 1.461.000,- Ft telekadó kötelezettséget állapított meg. Budapest Főváros Kormányhivatala, az alapper alperese a BP/1008/10795-7/2017. számú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta, a telekadó kiszabás jogalapjaként Budafok-Tétény Budapest XXII. Kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 10/2010. (V. 27.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 8. § b) pontját jelölte meg.

[2] A felperes keresetet nyújtott be az alperes határozatának bírósági felülvizsgálata iránt a 2017. évre megállapított telekadó vonatkozásában. Kérte az alperes határozatának hatályon kívül helyezését és a hatóság új eljárásra utasítását.

[3] A bíróság a perben igazságügyi ingatlanforgalmi szakértőt rendelt ki, aki helyszíni szemle alapján készített szakvéleményében megállapította az ingatlan forgalmi értékét. Eszerint az ingatlan 1/3 része a Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzat K-SP-NT/2 övezetébe tartozó városi jelentőségű kiemelt sportterület, míg a többi része E-TG-XII/I övezetbe tartozó turisztikai erdő. Az ingatlan közforgalom elől el nem zárt magánút. A területi elhelyezkedése miatt jelentős használati értéke nincs. Az úton csak elektronikus közmű-légvezeték van, és nem végig, tehát nem tekinthető közművesítettnek. Az út csak nagyon rövid szakaszon használható rendeltetésszerűen, mindezekre tekintettel az ingatlan piacképessége gyenge. Az ingatlan forgalmi értékekét a szakértő 6.300.000,- forintban jelölte meg.

A bíróság indítványa és az önkormányzat védirata

[4] Az indítványozó bíróság álláspontja szerint az Ör. 8. § b) pontja 2017. január 1-je és 2019. december 31-e között hatályos rendelkezése azáltal, hogy differenciálás nélkül egységes adómértéket határoz meg, ellentétes a 2017. január 1-től hatályos helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 7. § g) pontjával (így különösen nem veszi figyelembe, hogy az ingatlan K-SP és E-TG övezetbe tartozó földrészleteket is tartalmaz, egymáshoz képest nagyságrendekkel eltérő beépíthetőséggel és ingatlanmérettel). A bíróság szerint az Ör. fenti rendelkezése figyelmen kívül hagyja a helyi sajátosságokra és az adóalanyok teherbíró képességére vonatkozó differenciálási kötelezettséget (nem veszi figyelembe a terület korlátozott hasznosíthatóságát, jövedelemtermelő képességének csekély mértékét).

[5] Az önkormányzat védirata szerint a Htv. 7. § g) pontjával kapcsolatban az indítványozó bíróság által kifejtett érvek nem felelnek meg a Kúria Önkormányzati Tanácsa e rendelkezést értelmező gyakorlatának, az Ör. (a 8. § egészét nézve) többszörösen differenciált telekadó mértékeket tartalmaz, ezek körének további bővítése indokolatlan. A felperes a törvényi adómaximumnál lényegesen és a helyben alkalmazott belterületi adómértéknél 30%-kal kedvezőbb adómértékű külterületi telkek többi tulajdonosával alkot egy adózói kört, esetében az adómérték további csökkentésének racionális indoka nem volt.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[6] Az indítvány nem megalapozott.

[7] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni.

I.
[8] Az indítvánnyal érintett önkormányzati rendeleti rendelkezés és annak közvetlen szabályozási szövegkörnyezete a következő.

[9] A 2017. 01. 01–2017. 12. 31. között hatályos Ör. 8. §-a szerint az „adó mértéke: a telek négyzetméterben számított területe után:
belterületi telekre vonatkozóan 287 Ft/m2/év,
külterületi telekre vonatkozóan 200 Ft/m2/év,
a környezeti kár elhárítására, megszüntetésére irányuló műszaki beavatkozás ideje alatt azon telek után, melyen az illetékes környezetvédelmi hatóság jogerős döntése alapján környezeti kármentesítés zajlik 0 Ft/m2/év,
azon telek után, mely területének több mint 50%-a a Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzat (KÉSZ) szerint beépíthetőségű, Z-EZ-XX11/2, Z-EZ-XXIV3, E-TG-XX11/2, E-VE-XXII/I és E-TT-XXII/I övezetbe tartozik 100 Ft/m2/év,
az olyan telek után, mely területében több mint 50%-át a KÉSZ szerint 107 építési övezetbe sorolt, az épülettel beépített úszótelkeket magában foglaló, azokat körülvevő tömbtelkek képezik, melyek időbeni korlátozás nélkül a közforgalom számára megnyitottak 50 Ft/m2/év,
az államilag elismert felsőoktatási intézmény tulajdonában álló, ténylegesen oktatási célt szolgáló épület, épületrész telke után 143 Ft/m2/év.”

II.
[10] A Kúria a hasonló ügyekben (így egyebek között a Köf.5027/2018. számú ügyben) az indítvány alapján először az adóterhelés abszolút mértékének kérdését, majd a megállapítás során az önkormányzati mérlegelés jogszerűségét vizsgálja.

[11] A perben kirendelt igazságügyi ingatlanforgalmi szakértő az ingatlan forgalmi értékét 6.300.000,- forintban jelölte meg.
Az indítvány által is hivatkozott, a Kúria [helyesen:] Köf.5081/2012/4. számú határozata szerint „az az adómérték, amely évente a vagyon értékének 60–70 %-át teszi ki, súlyosan aránytalannak minősül, mivel belátható időn belül felemészti az adótárgyat”. Megállapítható, hogy ehhez a gyakorlathoz képest a jelen ügyben keletkező éves terhelés (23%) – önmagában az adómérték folytán nem tekinthető túlzónak.

III.
[12] A mérlegelés jogszerűségi kereteinek vizsgálata körében, a figyelembe veendő jogot és joggyakorlatot illetően, az indítvány erre vonatkozó érvelésére a Kúria megjegyzi a következőket.

[13] A Htv. 2016. december 31. napjáig hatályos 6. § c) pontja szerint az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – a törvényben meghatározott egyes felső határokra, illetőleg a törvényben meghatározott adómaximumra (azaz más felső határoknak a KSH által 2003. évre és az adott adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal-változásai szorzatával növelt összegére) figyelemmel – megállapítsa.

[14] A Htv. 2017. január 1-jétől hatályos szövege fenntartja az adómaximumra vonatkozó szabályozást [6. § c)], azonban a megállapítás igazodási mércéjét már úgy korlátozza, hogy az önkormányzat az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének.

[15] A Kúria helyi adók mértéke túlzó voltának megállapítását tartalmazó, 2017 előtti gyakorlatát tehát csak e jogszabályváltozásra figyelemmel lehet tekintetbe venni. Az indítványnak a Köf.5.018/2016/4. számú önkormányzati tanácsi hivatkozása kapcsán a Hatv. későbbi 7. § g) pontjára utalása így nyilvánvaló elírás.

[16] Az indítványnak a Köf.5081/2012/4. számú határozatra, az ún. zalaszentiváni ügyre való kitekintése és az indoklásból idézete (az indítvány 4. oldalán) pedig azért nem megalapozott, mivel – mint az önkormányzat védirata helyesen rámutat – abban az ügyben a rendelet a külterület vonatkozásában egyáltalán nem differenciált, továbbá a teherbíróképesség figyelembevételének kontrollja az előbbiekben hivatkozott más jogszabályi környezet mércéje alapján történt.

[17] A 2017. adóévre vonatkozóan az Ör. telekadóra vonatkozó differenciálása a mentességek és a kedvezmények körének meghatározása útján, már a következő szabályozási tartalommal történt.
„6. Adómentesség
„6. § A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvényben felsoroltakon túl mentes az adó alól:
a) a lakóépülettel beépített ingatlan esetében lakóépületenként 2000 m2-t kitevő telekrész.
b) a magánszemély tulajdonos vagy vagyoni értékű jog jogosultja a beépítetlen belterületi lakótelke után, ha azt lakóépülettel beépíti, a jogerős építési engedély kiadását, vagy az egyszerű bejelentést követő év első napjától a használatba vételi engedély megszerzése évének utolsó napjáig, de legfeljebb négy évig. A mentesség feltételeinek nem teljesítése esetén visszamenőlegesen meg kell állapítani és meg kell fizetni a mentesség időtartamára eső adót.
c) az a magánszemély, aki az adótárgyával összefüggően közterület szabályozással együtt járó telekalakítást kezdeményezett, az erre vonatkozó határozat jogerőre emelkedéséig. Amennyiben a telekalakítást engedélyező jogerős határozatban előírt teljesítés elmarad, úgy az adót az eredeti esedékességtől, visszamenőlegesen meg kell fizetni.
d) a magánszemély tulajdonos, ha a telkét érintő rendezési terv közintézmény elhelyezésére szolgáló terület felhasználásról intézkedik.
e) a magánszemély tulajdonában lévő, rendezési tervel útszabályozásra fenntartott telekrész.
f) a hétvégi házzal beépített ingatlan esetében hétvégi házanként 600 m2-t kitevő telekrész.
g) az a magánszemély aki igazolja, hogy az adó tárgyát képező üres telkén magasfeszültségű elektromos távvezeték tartóoszlopa áll, vagy azt nagynyomású gázszállító vezeték keresztezi és emiatt az ingatlan nem építhető be.
h)
i) a magánszemély tulajdonosnak a település külterületi részén elhelyezkedő, üzleti célt nem szolgáló adótárgya.”
7. Adókedvezmény
„7. § (1) Az R. 8. § a) pontjában foglalt telekadó mértékkel számított éves adóból 30%-os kedvezményben részesül a magánszemély adóalany az üzleti célt nem szolgáló telke, telekrésze után.
(2) Az R. 8. § d) pontjában foglalt telekadó mértékkel számított éves adóból 50%-os kedvezményben részesül a magánszemély adóalany az üzleti célt nem szolgáló telke, telekrésze után.”

[18] A Kúria ezen idézett szakaszokra a jogszabályba ütközés vizsgálatát kiterjesztette az Ör. vitatott rendelkezésével való szoros összefüggés miatt, a Kp. 143. § (3) bekezdése alapján.

[19] Az indítvány kiemeli, hogy a Kúria a Köf.5.018/2016/4. számú határozatában már vizsgálta az Ör. 2011. január l. és 2013. december 31. között hatályos hasonló 8. §-át, és megállapította annak (az akkori) Htv.-be ütközését. A védirat ezzel összefüggésben helyesen utal rá, hogy a más jogi környezeten túl, a jelen ügyben figyelembe veendő 2017. adóévre a szabályozás az előbbiek szerint differenciáltabb lett. Így külterületen az adómértékre az Ör. 8. § b) pontján kívül a c) és d) pont is vonatkozhat (az összesen 8 kategóriából), továbbá (az ugyancsak összesen 8-ból) 2 külön mentességi és (2-ből) 1 külön kedvezményi típus került helyi szabályozásra. A szóban forgó határozat tehát nem szolgálhat minden tekintetben hivatkozási alapul jelen normakontrollt illetően.

[20] A védirat hivatkozza ugyanakkor a Köf.5021/2017/4. számú kúriai határozatot, amelyik a Ör. 2014. és 2015. adóévre vonatkozó, már differenciáltabb szabályozását jogszerűnek találta – az erősebb differenciálási követelményt meghatározó 2017. január 1-je előtt hatályos törvényi rendelkezések mellett is.

[21] Jelen normakontroll eljárásban tehát figyelembe kellett venni, hogy az Ör. 8. § b) pontja azonos nyelvtani jogszabályszöveg mellett is értelmezésében lényegesen változott a jogi környezet alakulása miatt. Más lett a törvényi felhatalmazás szabályozási kerete, mások az Ör. kapcsolódó rendelkezései és mindezek folytán az Ör. vizsgált szakaszaira vonatkozó több kúriai döntés értelmezési tartománya is behatárolódott.

[22] Az alkalmazandó jog meghatározása ezért a következő. Mindenekelőtt az előbbiek szerint tekintettel kell lenni az Ör.-re felhatalmazást adó Htv. 2017. január 1-jétől hatályos szabályozására. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ennél korábbi jogi helyzetet vizsgáló, vonatkozó joggyakorlata ezért ebből az eltérésből kiindulva vehető figyelembe. A kifejezetten jelen Ör. most vitatott szakaszait érintő döntésekre (Köf.5018/2016/4. és Köf.5021/2017/4.) ugyanez vonatkozik, mivel korábbi adóévekre irányadóak és az Ör. szabályai is rendre módosultak. Mivel azonban az Ör. 8. § b) pontja szövegszerűen azonos, szabályozási környezete pedig a változások ellenére hasonló maradt a korábbi eljárásokhoz képest, jelen normakontroll során nem volt mellőzhető a különböző döntések közötti konzisztencia vizsgálata sem.

[23] Az ügyben e szempont értékelésének vetítési alapja az, hogy az önkormányzat telekadó-mérték megállapításának jogával kapcsolatban a mérlegelés milyen korlátja marad meg a hatályos törvényi keretek között, és annak az Ör. megfelel-e.

IV.
[24] A Kúriának a védirat által is idézett Köf.5025/2018/4. számú határozata szerint a Htv. esetlegesen csak 2016. december 31-ig teszi lehetővé az adóalany egyéni teherviselő képességének mérlegelését a vonatkozó szabályozás vizsgálata összefüggésében. Azt követően viszont ez a mérce az adóalanyok szélesebb köréhez igazodik már, aminek terjedelmét az adóterhelés alapja oldaláról vett azonosság, az adóterhelés alkotmányosan védhető indoka, továbbá ezen ok és az érintett kör lehatárolása közötti okszerű, nem önkényesen meghatározott kapcsolat által jellemezhető helyzet határolhatja be. Az adott adóalanyra szóló kötelezés a továbbiakban ily módon csak a normativitás szempontját sértheti.

[25] Az Ör. 6. §-ának, jelesül e) pontjának törvényességét a 2017–18. adóévre nézve a Kúria a Köf.5033/2019/4. számú határozatában vizsgálta, elutasítva a jogellenesség megállapítására irányuló indítványt. A normakontroll ekkori tárgya (teleakadó-mentességi ok) és a jelen ügyben vitatott 8. § (telekadó mértékeinek differenciálása) összefüggésben állnak a mérlegelés tárgya majdnem teljes azonossága és tartalma vitatott megítélése okán. A határozat e mérlegelésről megállapítja, hogy a differenciált szabályozást elősegítő mentességi okok meghatározásáról az önkormányzat (településpolitikai) hatáskörében, mérlegelési jogkörével élve, szabadon dönthet, ennek egyetlen korlátja a diszkrimináció tilalma.

[26] 2017. január 1-jét követően tehát az adóalanyok szélesebb köréhez igazodó adótényállás törvényi megállapítása egyedi esetben az önkényességet zárja ki, akár akként, hogy jogszerű indok nélkül kifejezetten egyénre szólóan szabályoz, akár úgy, hogy homogénnek tekinthető társadalmi csoportba tartozó jogalanyokat jogszerű ok nélkül különböztet meg. Az Ör. 8. § b) pontja jelen vizsgálata során egyik szempont sem került felvetésre. Valójában tehát ennek hiányában a települési önkormányzat helyi politikai mérlegelése korlátozásának törvényessége merül föl kérdésként.

[27] Az indítvány a 2017. adóévre is lényegében a korábban hatályos Htv. szabályozásával, a felperes teherviselő képességével érvel. A Htv. vizsgált adóévre vonatkozó rendelkezése [7. § g) pont] azonban ilyen egyéni szempontot – ami nem ütközik az előbbiekben felhozott elvekbe – nem enged érvényesíteni.

[28] Az indítvány azon további érve pedig, miszerint az alapper felperese „a sportegyesület működési formájából adódóan nem profitszerzés céljából jött létre; célja a golfjáték támogatása és népszerűsítése, a szabadidő hasznosabb, tartalmasabb kitöltésének elérése”, és ilyenként indokolatlan többlet adóterhelése valósul meg – olyan településpolitikai szempont, amit bíróság nem minősíthet. A helyi önkormányzat rendeletalkotása és a helyi rendeletben megfogalmazott településpolitikai (jelen esetben bevételi politikán keresztül kifejezésre juttatott) szempont érvényesítése ugyanis az Alaptörvény 32. cikkén alapulóan a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 4. §-a által meghatározott helyi közügy, amiben az önkormányzat a törvényes keretek között szabadon mérlegelve dönt (Köf.5033/2019/4.).     

[29] Az az indítványban szereplő körülmény ehhez képest indifferens, hogy az Ör. időközben módosításra is került, és a 2019. január 1-jétől a hatályos Ör. 8. §-a kiegészült egy további ponttal, miszerint az adó mértéke a telek négyzetméterben számított területe alapján alacsonyabb az olyan telek után, melynek az ingatlan-nyilvántartásban kivett sporttelep a megjelölése és a telket ténylegesen sportcélra használják. A helyi önkormányzat mérlegelési körébe ugyanis beletartozik korábbi szempontjának megváltoztatása is.

[30] A már kifejtettek szerint nem valósul meg a differenciálás elégtelensége azzal, hogy az önkormányzat adott telket nem sorolt külön kategóriába a megállapított adómértéket illetően. Nem következik az Ör. vitatott szabályozásának Htv.-be ütközése abból sem, hogy az Önkormányzat az adómértékek típusait – éppen ezt az adótárgyat érintően – 2019. január 1-jétől bővítette. Ezzel szemben okszerű a védirat érvelése, amennyiben a tágabb területi kapcsolatra hivatkozik az ügyben érintett golfpálya telkei kapcsán, amit a Kúria a szabályozási terv alapján megokoltnak lát. Hasonlóképpen értékelhető a konkrét rendelkezéssel érintett ingatlanok számának megjelölése. Az Ör. mentességi szabályai alapján tehát nem keletkezik olyan jogellenes helyzet, ami alapján az adófizetési kötelezettség az Ör. által képzett homogén csoporton belül, azaz a külterületi telek tulajdonosai körében közteherviselési szempontból indokolhatatlanul és egy alanyra kiterjedően megkülönböztetően differenciálna.

[31] Mindezekből az következik, hogy az adóalanyok szélesebb köre esik az Ör. vitássá tett szabályozása alá, beleértve azon sajátosságokat is (kivett út különböző fajtái), ami alapján az alapügy felperese esetlegesen megkülönböztethető. Márpedig a Htv. 7. § g) pontja alapján ez a tágabb kör a teherbíró képesség figyelembevételének viszonyítási mércéje. Nem nyert bizonyítást az ügyben, hogy e tágabb kör teherviselő képességének sérelme megvalósult volna.

[32] Az indítvánnyal érintett Ör. rendelkezés ezért az indítványban hivatkozott érvek szerint nem ellentétes a Htv.-vel, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.

A döntés elvi tartalma

[33] 2017. január 1-jét követően az adóalanyok szélesebb köréhez igazodó adótényállás törvényi megállapítása adott esetben az önkényességet zárja ki, akár akként valósul meg a szabályozás, hogy az jogszerű indok nélkül kifejezetten egyénre szóló; akár úgy, hogy homogénnek tekinthető társadalmi csoportba tartozó jogalanyok jogszerű indok nélküli megkülönböztetését valósítja meg. A településpolitikai mérlegelésen alapuló szabályozás okszerűsége ezen korlátokba ütközés hiányában általában nem vizsgálható felül.

Záró rész

[34] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.

[35] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.

[36] A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.

[37] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2020. április 15.

Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s.k. előadó bíró,
Dr. Patyi András s.k. bíró