A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
végzése
Az ügy száma: Köf.5.001/2023/4.
A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Kiss Árpád Lajos bíró, Dr. Patyi András bíró, Dr. Varga Zs. András bíró
Az indítványozó: Fővárosi Törvényszék
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzata (1239 Budapest, Grassalkovich út 162.)
Az érintett önkormányzat képviselője: dr. László Jenő Ügyvédi Iroda (…….; eljáró ügyvéd: dr. László Jenő)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa Budapest Főváros XXIII. Kerület Soroksár Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 5/2011. (II. 25.) önkormányzati rendelete 10. § (2) bekezdés a) pontja más jogszabályba ütközésének vizsgálatára indult eljárást megszünteti.
A végzés ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] A Fővárosi Törvényszék a Budapest XXIII. kerületben található rekultivációval érintett 3 ingatlan, - többek között Péteri major területén elhelyezkedő, 115.639 m2 területű „kivett bányatelep” megnevezésű, 0196154/14 helyrajzi számú ingatlan - vonatkozásában a 39.K.701.869/2020/55. számú végzésében már korábban is indítványozta Budapest Főváros XXIII. Kerület Soroksár Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 5/2011. (II. 25.) önkormányzati rendelete 8. § (3) bekezdése és a 10. § (2) bekezdés a) pontja (a továbbiakban: Ör.) más jogszabályba – így a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 2016. december 31-ig hatályban volt 6. § c) pontjába, valamint a 2017. január 1-től hatályos 7. § g) pontjába – ütközésének vizsgálatát. Az akkori indítvány szerint a perbeli ingatlanok forgalmi értéke alapján a 2013-2018. közötti adóévekre kivetett 75 forint/m2 telekadó mérték konfiskáló jellegű. A Kúria Önkormányzati Tanácsa (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) 2021. október 5. napján hozott Köf.5.021/2021/5. számú határozatában a bírói indítványt a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.
[2] A Fővárosi Törvényszék (a továbbiakban: indítványozó bíróság) egy újabb, a 107.K.701.558/2020. szám alatti perben is felfüggesztette a tárgyalását és a 2023. január 11. napján kelt indítványával az Önkormányzati Tanácshoz fordult, amelyben ismételten kezdeményezte az Ör. 10. § (2) bekezdés a) pontja rendelkezésének törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését.
[3] Az indítványozó előtt folyó per felperesét a Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzata Jegyzője, mint elsőfokú adóhatóság 2019. július 9. napján kelt határozatával a felperes tulajdonában lévő Budapest XXIII. kerület Péteri major területén elhelyezkedő, 115.639 m2 területű „kivett bányatelep” megnevezésű, 0196154/14 helyrajzi számú ingatlan vonatkozásában a 2019. évre 8.672.925,- forint összegű telekadó megfizetésére kötelezte azzal, hogy a 2019. évet követő években is ugyanekkora a telekadó éves összege. A Jegyző a Htv. és az Ör. 10. § (2) bekezdés a) pontja alapján évi 75 forint/m2 alapulvételével állapította meg a felperes adófizetési kötelezettségét.
[4] A felperes a perbeli ingatlan tulajdonjogát 2018. augusztus 20. napján kelt adásvételi szerződéssel szerezte meg, de ezt megelőzően a telken 2014. óta végzett hulladékgazdálkodási tevékenységet.
[5] A felperes fellebbezése folytán eljárt Budapest Főváros Kormányhivatala a 2019. szeptember 8. napján kelt BP/1008/14316-3/2019. számú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta. A felperes e határozat ellen keresetet terjesztett elő a Fővárosi Törvényszéken, jogszabálysértésre hivatkozva.
Az indítvány és az Önkormányzat védirata
[6] Az indítványozó bíróság a közigazgatási per során igazságügyi ingatlanforgalmi szakértőt rendelt ki, s a szakértői vélemény szerint a perbeli ingatlan piaci összehasonlító adatok elemzésén alapuló módszerrel meghatározott forgalmi értéke 2019. január 1. napján – a fennálló rekultivációs és utógondozási kötelezettségek miatt – negatív tartományban volt.
[7] Az indítványozó hivatkozott arra, hogy a szabályozás az önkormányzat illetékességi területén elterülő valamennyi külterületi telket egységes adómérték-rezsim alá helyezte az évi 75 Ft/m2 előírásával. Az önkormányzat ezzel mellőzte bármilyen jellegű sajátosság figyelembevételét az adókötelezettség megállapításakor. Az alperes ugyanis a felperest terhelő rekultivációs kötelezettség tényével tisztában volt és ennek ellenére nem differenciált a vállalkozó adóalanyok között.
[8] Az Ör. alapján kivetett telekadó konfiskáló jellegű, ugyanis úgy adóztatja a perbeli ingatlant, hogy annak forgalmi értéke 2019. január 1. napján – a fennálló kötelezettségek miatt – negatív. Az ilyen adó elveszti az adóhoz, mint jogintézményhez kapcsolódó jellegzetességeit, és lényegében szankciónak tekinthető, amely az adó intézményével összeegyeztethetetlen a Kúria Köf.5.063/2014/6., Köf.5.045/2013/6., Köf.5.061/2012., Köf.5.019/2018/4. számú határozatai alapján.
[9] Az indítványozó szerint az Ör. 10. § (2) bekezdés a) pontja a Htv. 7. § g) pontjába ütközik, mert sem a telkek sajátosságait nem veszi figyelembe, sem a vállalkozó adóalanyok között nem differenciál.
[10] Az Önkormányzat védiratot terjesztett elő, melyben az indítvány elutasítását kérte, mivel álláspontja szerint az Ör. nem ütközik az Alaptörvény és a Htv. rendelkezéseibe.
[11] A védirat szerint kiemelt jelentőséggel bír az a körülmény, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5.021/2021/5. számú határozatában (a továbbiakban: Határozat), már vizsgálta az Ör. 10. § (2) bekezdésének más jogszabályba való ütközését. E döntésében a Kúria azt állapította meg, hogy az Ör. nem ütközik más jogszabályba, mely az Önkormányzat álláspontja szerint ítélt dolognak minősül az Ör., és az adótárgy viszonylatában is. Ebből következően tehát az Ör. vizsgált rendelkezésének más jogszabálya ütközését jelen eljárásban sem lehet megállapítani, hiszen, ha a 2018. évben ugyanarra az adótárgy vonatkozásában nem volt más jogszabálya ütköző az Ör. vizsgált rendelkezése – tehát az adó nem volt konfiskáló –, úgy a 2019. évben ugyanazon adótárgy vonatkozásában változatlan mértékű adó mellett sem lehet megállapítani az Ör. más jogszabályba ütközését.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokai
[12] Az indítvánnyal támadott Ör. rendelkezés más jogszabályba ütközésének vizsgálata már önkormányzati normakontroll eljárás tárgya volt: mind a Köf.5.021/2021/5. számú normakontroll eljárásban, mind a jelen ügyben az Ör. rendelkezés más jogszabályba, nevezetesen a Htv. 7. § g) pontjába ütközésének vizsgálatát kezdeményezte az indítványozó. Az indítványozó a korábbi normakontroll eljárásban a 2018. adóévvel összefüggésben is állította az adómérték konfiskáló módját, míg jelen indítvány a 2019. és az azt követő adóévekkel összefüggésben állítja ugyanezt, más jelentős ténybeli változásra utalás nélkül.
[13] Az Önkormányzati Tanácsnak az indítvány alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy lefolytatható-e normakontroll eljárás egy már korábban vizsgált önkormányzati rendelkezés vonatkozásában, ha az indítvány az Önkormányzati Tanács által érdemben már elbírált önkormányzati rendelkezés vizsgálatára irányul, és az indítványozó ugyanazon jogszabályi rendelkezésbe ütközést jelölte meg – vagyoni adók esetén ugyanolyan forgalmi érték mellett –, csupán a korábbi indítványtól eltérő adóévet érint az új indítvány.
[14] Az Önkormányzati Tanács hangsúlyozza, hogy a jelen eljárás keretében az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése jogszabály-ellenességét vizsgálja; a normakontroll eljárás nem irányulhat arra, hogy a helyi adó konfiskáló jellegét esetről-esetre állapítsa meg, mert akkor egyedi, konkrét ügyeket döntene el (Köf.5014/2020/9.).
[15] A Htv. 7. § g) pontja az önkormányzat mozgásterét az adómegállapítás terén egymásra épülő kritériumok megfogalmazásával szabályozza, amely alapján az adóalap fajtája, az adó mértéke, a rendeleti adómentesség és adókedvezmény úgy állapítható meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének. Ez a mérce a korábbi szabályozástól eltérően az adóalanyok szélesebb köréhez igazodik, aminek terjedelmét az adóterhelés alapja oldaláról vett azonosság, az adóterhelés alkotmányosan védhető indoka, továbbá ezen ok és az érintett kör lehatárolása közötti okszerű, nem önkényesen meghatározott kapcsolat által jellemezhető helyzet határolhatja be. (Köf.5.025/2018/4. számú határozat [24] pontja).
[16] A jelen ügyben vitatott Ör. rendelkezés más jogszabályba – a Htv. 7. § g) pontjába – ütközését az Önkormányzati Tanács korábbi határozatában már átfogóan, valamennyi összefüggés, a fent említett kritériumok vonatkozásában érdemben megvizsgálta és megállapította, hogy az Ör. 10. § (2) bekezdés a) pontja nem jogszabálysértő, nem ellentétes a Htv. 7. § g) pontjával. A Kúria úgy foglalt állást, hogy az a körülmény, mely szerint „a szóban forgó ingatlanokat rekultivációs kötelezettség terheli, önmagában nem teszi forgalomképtelenné az ingatlanokat, és nem jelenti azt sem, hogy a perbeli ingatlanok forgalmi értéke „negatív összegben” lenne meghatározható.” (Köf.5014/2020/9. [36] pontja). Az Alkotmánybíróság 20/2021. (V. 27.) és a 3233/2021. (VI. 4.) határozataira hivatkozással rámutatott, hogy a vagyoni típusú adók esetén az adókötelezettség tartalma a vagyontömeg mértékéhez, az adótárgy értékéhez igazodik. A telekadó, mint vagyonadó tekintetében a rekultivációs változások már csak ezért sem vehetők figyelembe. Így a perben beszerzett újabb szakértői vélemény megállapítása a Kúria által érdemben már elbírált önkormányzati rendelkezés ismételt vizsgálatát nem alapozza meg.
[17] Az Önkormányzati Tanács „[…] normakontroll eljárása sok szempontból rokonságot mutat az alkotmánybírósági eljárással, így nincs helye az önkormányzati rendelet vizsgálatának, ha az indítvány a Kúria által érdemben már elbírált önkormányzati rendelet vagy önkormányzati rendelkezés vizsgálatára irányul, és az indítványozó ugyanarra a más jogszabályba ütközésre hivatkozva kéri a törvényellenességet megállapítását.” (Köf.5.041/2015/4. számú határozat [7] pontja).
[18] A fenti megállapítás nem jelenti azt, hogy egy másik adóévet érintően kizárt lenne az adómértékre vonatkozó ugyanazon önkormányzati rendelkezés vizsgálata, de annak feltétele, hogy időközben az adótárgy forgalmi értékét befolyásoló vagy a jogi szabályozást illetően lényeges változás következzen be.
[19] Az önkormányzati rendeletek vizsgálatának sajátosságait figyelembe véve ugyanazon önkormányzati rendeleti rendelkezés akkor vizsgálható újra, ha a rendelkezés tartalma megváltozott, vagy ha ugyanaz a tartalma, de más törvényi rendelkezésbe ütközés vizsgálatát kéri az indítványozó. A konkrét normakontroll, azaz bírói kezdeményezés esetén elvileg elképzelhető olyan eset is, hogy más adóévre vonatkozóan, más telkek tekintetében új eljárásra kerüljön sor, ha a korábban elbíráltakhoz képest, az ügy eldöntése szempontjából releváns körülmények nem ugyanazok. Ezt azonban az indítványnak be kell mutatnia. A jelen ügyben a bírói kezdeményezés meg sem említi a Köf.5.021/2021. számú határozatot, nem fogalmaz meg semmilyen érvet arra vonatkozóan, hogy milyen más körülmények indokolhatják a vizsgálatát a 2019. adóévre, a 2018. adóévhez képest. A Köf.5.021/2021. számú határozat vizsgálta a Htv. 7. § g) pontjába ütközést is, egyébiránt pedig a jelen ügyben a bírói kezdeményezés ugyanazon telket érintően, ugyanazon érvek mentén (negatív értéke van, rekultivációs probléma) ugyanazon rendelkezés ellen, ugyanazon adómérték (75 Ft/m2) vonatkozásában, ugyanazon törvényi rendelkezésbe ütközés vizsgálatára irányul.
[20] Az indítványban megjelölt 2019. adóévben tehát sem a Htv., sem az Ör. felhívott rendelkezése nem módosult, a perbeli ingatlant érintően mindössze a tulajdonos személye változott, mely ténybeli változásnak a szóban forgó ingatlan forgalmi értékére és az ügy eldöntésére semmilyen kihatása nincs. A 2019. adóévre kiszabott telekadó (8.672.925,- forint) a rekultivációs költséggel nem csökkentett forgalmi érték (41.431.436,- forint) 20,93 %-a, a 20-26 %-os telekadót az Önkormányzati tanács nem minősítette konfiskáló jellegűnek a korábbi határozatában. (Köf.5021/2021/5. számú határozat [37] pontja)
[21] Az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközése tárgyában hozott kúriai döntés mindenkire nézve kötelező [Kp. 146. § (5) bekezdése]. Jelen ügyben a fentiek alapján megállapítható, hogy az indítványban feltett kérdés már eldöntött dolog (res iudicata), a korábbi döntéstől sem az érintett önkormányzat, sem az Önkormányzati Tanács nem térhet el (Köf.5014/2020/9.).
[22] Az Önkormányzati Tanács eljárásában a normakontroll sajátosságaira figyelemmel alkalmazza a Kp. általános szabályait, így a keresetlevél visszautasítására, az eljárás megszüntetésére, illetve az anyagi jogerőhatásra vonatkozó szabályokat is [Kp. 139. §].
[23] Az Önkormányzati Tanács az indítványt visszautasítja, ha az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata tárgyában – ugyanazon a jogalapon – már jogerős határozatot hozott [Kp. 48. § (1) bekezdés g) pontja]. A határozat jogereje kizárja azt, hogy ugyanabban a tárgykörben a bíróság új indítványt terjeszthessen elő vagy azt egyébként vitássá tehesse [Kp. 96. §]. Az indítvány visszautasítására azonban csak az indítványnak az Önkormányzati Tanácshoz való érkezését követő nyolc napon belül van lehetőség [Kp. 45. § (1) bekezdés c) pontja]. E határidő lejártát követően az Önkormányzati Tanács az indítványt már nem tudja visszautasítani, viszont a normakontroll eljárást bármikor megszüntetheti, ha a visszautasítás okai fennállnak [Kp. 81. § (1) bekezdés a) pontja].
[24] A fentiekre tekintettel jelen ügyben az indítvány visszautasításának lett volna helye a Kp. 139. §-a és 48. § (1) bekezdése g) pontja alapján, hiszen az indítvány olyan, az Önkormányzati Tanács által már vizsgált Ör. rendelkezés jogszabályellenességének megállapítására irányul, amelyet az Önkormányzati Tanács már korábbi határozatában érdemben és átfogóan megvizsgált. Az indítvány visszautasítására nyitva álló határidő azonban már eltelt, így az Önkormányzati Tanács jelen normakontroll eljárását a Kp. 81. § (1) bekezdése a) pontja megfelelő alkalmazásával megszüntette.
A döntés elvi tartalma
[25] Egy másik adóévet érintően az adómértékre vonatkozó ugyanazon önkormányzati rendelkezés ismételt vizsgálata csak akkor végezhető el, ha az indítvány bemutatja az adótárgy forgalmi értékét befolyásoló tények vagy a jogi szabályozás időközben bekövetkezett lényeges változását.
Záró rész
[26] Az Önkormányzati Tanács a végzését a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján tárgyaláson kívül hozta meg.
[27] A Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[28] A végzés elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. március 7.
Dr. Balogh Zsolt sk. a tanács elnöke,
Dr. Dobó Viola sk. előadó bíró,
Dr. Kiss Árpád Lajos sk. bíró,
Dr. Patyi András sk. bíró,
Dr. Varga Zs. András sk. bíró