Knk.VII.39.092/2023/4. számú határozat

A Kúria
végzése

Az ügy száma: Knk.VII.39.092/2023/4.

A tanács tagjai: Dr. Varga Zs. András a tanács elnöke
                           Dr. Remes Gábor előadó bíró
                           Dr. Magyarfalvi Katalin bíró

A kérelmező: 
                       …

A kérelmező képviselője: Dr. Tóth Renáta Hanna ügyvéd
                                          …

Az ügy tárgya: a Nemzeti Választási Bizottság népszavazási ügyben hozott 68/2023. számú határozatának bírósági felülvizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 68/2023. számú határozatát megváltoztatja, és a kérelmező által országos népszavazásra javasolt „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvényt?” kérdést hitelesíti.

Elrendeli e végzés közzétételét a Magyar Közlönyben.

A feljegyzett közigazgatási nemperes eljárási illetéket az állam viseli.

A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

  1. A kérelmező 2023. június 26-án az alábbi, általa országos népszavazásra javasolt kérdést nyújtotta be hitelesítés céljából a Nemzeti Választási Bizottsághoz:
    Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvényt?”

A Nemzeti Választási Bizottság határozata

  1. A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a 2023. augusztus 24-én kelt, felülvizsgálni kért határozatával a kérelmező által országos népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadta a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 11. § (1) bekezdése alapján.
  2. Határozatának indokolásában kifejtette, hogy a népszavazási kérdésnek eleget kell tennie a népszavazási egyértelműség Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott kettős – a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló – követelményének. Elemezte az e körben kialakult joggyakorlatot, felhívta a Kúria Knk.IV.37.257/2016/7., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.IV.37.686/2017/3. számú végzéseit, továbbá az Alkotmánybíróságnak a Kúria Knk.I.40.792/2021/10. számú végzését megsemmisítő 10/2022. (VI. 2.) számú határozatát. Rámutatott, hogy a vizsgált kérdés egy cím és szám szerint megjelölt törvény: a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ngtv.) hatályon kívül helyezésére irányul, e tekintetben az egyértelműség sérelme nem állapítható meg. Ugyanakkor a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozata szerint nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. E körben kifejtette, hogy az Ngtv. az érintett beruházások megnevezését nem tartalmazza, azok kormányrendeleti szinten jelennek meg. A kormányrendeletek igen részletes szabályozást tartalmaznak, a beruházások köre pedig a kormányrendeletek módosításával folyamatosan változik, bővül. Így a választópolgár a döntéshozatal pillanatában nem képes átlátni az Ngtv. hatályon kívül helyezésével felmerülő közép- és hosszú távú munkaerőpiaci, demográfiai, gazdasági, beruházás-ösztönzési és az Európai Unió támogatásából finanszírozott projektek megvalósítására gyakorolt hatásokat. Emellett, a közbeszédet hónapok óta élénken foglalkoztatja az akkumulátorgyártáshoz kapcsolódó üzemek kérdése. A kérelmező is már két alkalommal nyújtott be népszavazási kezdeményezést e tárgyban. Erre és a kérelmező média-megnyilvánulásaira figyelemmel lehetséges, hogy választópolgárok döntő többsége azt gondolja, az „akkumulátorgyárakkal” közvetlenül összefüggő kérdésben nyilvánít véleményt. Ugyanakkor az érvényes és eredményes népszavazásnak nem szükségszerű következménye az „akkumulátorgyárak” létesítésének megakadályozása, sőt, előfordulhat, hogy a választópolgár egy általa fontosnak ítélt, általa kívánt beruházásra mond nemet. Mindebből adódóan elképzelhető, hogy a választópolgárok akarata és a népszavazás eredményeként megalkotott szabályozás között nem lenne összhang. Ezen indokok mentén arra jutott, hogy a vizsgált kérdés a választópolgári egyértelműség követelményét nem teljesíti.

A bírósági felülvizsgálati kérelem

  1. A kérelmező a bírósági felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását és az általa országos népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését kérte.
  2. Álláspontja szerint az NVB megsértette az Nsztv. 11. §-át, amikor a határozatát arra a téves következtetésre alapította, hogy a kérdés az Nsztv. 9. §-ába ütközik. Hangsúlyozta, hogy a kérdés egy címmel és számmal megjelölt törvény, az Ngtv. hatályon kívül helyezésére irányul. Mivel a hatályos törvények szövege mindenki számára megismerhető, az Országgyűlés pedig jogosult az említett törvény hatályon kívül helyezésére, a kérdés megfogalmazása a magyar nyelv szabályai és formális logika alapján semmilyen bizonytalansági tényezőt nem hordoz. Hozzátette, hogy az Ngtv. hatályon kívül helyezéséből nem következik bármely beruházás megakadályozása, csak az érintett eljárások általános közigazgatási hatósági eljárás és egyéb, ágazati jogi szabályozás szerinti rendben történő lebonyolítása. Annak pedig nincs relevanciája, hogy akkumulátorberuházások korlátozásával kapcsolatos kérdéseket is előterjesztett, illetve, hogy a nagyberuházásokkal kapcsolatos nyilvános viták jelenleg elsősorban ehhez a szektorhoz kapcsolódnak. A kérdések között nincs sem logikai, sem szoros tartalmi összefüggés, így a választópolgárok nem feltételezhetik, hogy az igen szavazatok győzelméből az „akkumulátorgyárak” létesítésének tilalma vagy korlátozása következne. Nem létezne tehát ellentmondás a választói akarat és az Ngtv. hatályon kívül helyezésének valós következményei között.

A Kúria döntése és jogi indokai

  1. A Kúria a bírósági felülvizsgálati kérelem alapján az Nsztv. 1. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 231. § (4) bekezdésének megfelelően a sérelmezett határozatot, valamint az azt megelőző eljárást megvizsgálta, és megállapította, hogy a kérelmező felülvizsgálati kérelme – az alábbiak szerint – alapos.
  2. A Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az NVB jogszerűen tagadta-e meg a kérelmező által országos népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését. A kérdés – az Nsztv. 11. § (1) bekezdés második mondatából következően – abban az esetben hitelesíthető, ha az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (ún. választópolgári egyértelműség), továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (ún. jogalkotói egyértelműség).
  3. Az NVB a határozatában arra a következtetésre jutott, hogy a választópolgári egyértelműség hiánya miatt a vizsgált kérdés nem hitelesíthető. Ezzel szemben a Kúria megállapította, hogy a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének megfelel, a következőkre tekintettel.
  4. Azt az NVB a határozatában és a kérelmező a bírósági felülvizsgálati kérelmében egyaránt kiemelte, hogy a vizsgált kérdés egy pontosan megjelölt törvény hatályon kívül helyezésére irányul. Az Ngtv.-t az Országgyűlés a 2006. február 13-i ülésnapján fogadta el, a Magyar Közlönyben 2006. március 4-én hirdették ki, 2006. április 17-e óta hatályos. Márpedig a Kúria – az NVB határozatában is hivatkozott – Knk.IV.37.257/2016/7. számú, követendő határozatában elvi éllel mutatott rá a következőkre: „Valamely törvény megalkotására vagy valamely már hatályos törvény hatályon kívül helyezésére irányuló országos népszavazás a népszavazás jogintézményének hagyományos tárgya. Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatából is az következik, hogy a névvel és számmal ellátott valamely törvény hatályon kívül helyezésére irányuló kérdés főszabályként – e miatt – nem sérti az egyértelműség követelményét [lásd pl. a 122/2008. (X. 8.) AB határozatot.] A Kúria megítélése szerint tehát a választópolgár egyértelműen „igen” és „nem” válasszal el tudja dönteni, hogy Országgyűlés semmisítse-e meg a (…) törvényt, egy érvényes és eredményes népszavazás esetén pedig az Országgyűlés egyértelműen el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség. Tehát a feltett kérdés megfelel az Nsztv. 9. § (1) bekezdésben írt követelménynek, nevezetesen: a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles” {Knk.IV.37.257/2016/7., indokolás [21]}.
  5. A Kúria – az NVB határozatában ugyancsak felhívott – Knk.IV.37.686/2017/3. számú határozatában ezt a jogértelmezését meg is erősítette, amikor rámutatott: „A népszavazásra feltett kérdés a tárgyát képező jogszabály hatályon kívül helyezésére kérdez rá, a törvényt száma és címe szerint azonosítva. A kérdés tehát az Országgyűlés által elfogadott és a Magyar Közlönyben kihirdetett – a választópolgárok számára megismerhető – jogi normára vonatkozik. A következetes alkotmánybírósági és kúriai gyakorlat [24/2012. (V. 11.) AB határozat, Knk.IV.37.484/2013/2. és a Knk.IV.37.485/2013/2. számú döntések] szerint az állampolgároktól a népszavazási kérdés tekintetében elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek és ennek megfelelően adják le a szavazatukat.  A – felülvizsgálati kérelem által is hivatkozott – ítélkezési gyakorlat értelmében a hatályon kívül helyezni kívánt törvényt cím és szám szerint megjelölő népszavazási kérdés főszabály szerint nem sérti a választópolgári egyértelműség követelményét” {Knk.IV.37.686/2017/3., indokolás [24]}.
  6. Az NVB ezt követően kitért a megtévesztő kérdés kapcsán hozott Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozatra, amelyben a Kúria arra mutatott rá, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. E vizsgálati szempont jelentőségének alátámasztására azonban az adott ügyben az NVB által felhozott érvek nem voltak elégségesek.
  7. Az NVB a határozatában egyfelől az Ngtv. mögötti, az érintett beruházásokról szóló kormányrendeleti szabályozás részletességére és változó jellegére utalva fejtette ki, hogy a választópolgár a döntéshozatal pillanatában nem képes átlátni az Ngtv. hatályon kívül helyezésének hatásait, s ebből vezette le, hogy a kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
  8. Ezzel összefüggésben mindenekelőtt kiemeli a Kúria, hogy az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése szerint általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Római jogi alapokon nyugvó általános elvárás, hogy a polgárok a jogszabályokat megismerjék, megértsék és betartsák (ignorantia iuris non excusat), ebből következően alappal feltételezhető az is, hogy egy konkrét jogszabály hatályon kívül helyezésére irányuló kérdés és annak jelentőségének, illetve közvetlen, lényegi következményeinek megértése a választópolgárok számára nem jelenthet nehézséget.
  9. Azt maga az Ngtv. is meghatározza a – jelenleg hatályos – 1. § (1) és (1b) bekezdéseiben, hogy a törvény tárgyi hatálya mely beruházásokra terjed ki. Az (1) bekezdés értelmében a részben vagy egészben európai uniós támogatást, továbbá a részben vagy egészben központi költségvetési támogatást felhasználó azon beruházásokra, amelyek a) honvédelmi, nemzetbiztonsági vagy rendvédelmi célú és rendeltetésű építmény, b) környezetvédelmi, oktatási, kulturális, egészségügyi és szociális, valamint az oktatáshoz és egészségügyhöz kötődő kutatás-fejlesztési és innovációs célok megvalósítását elősegítő építmény, c) közcélú nyomvonalas építmény, d) egyházi és nemzetiségi célú és rendeltetésű építmény, e) az energetika terén az ellátásbiztonságot érintő építmény, f) a Budapest és az agglomeráció fejlesztésével összefüggő állami feladatokról, valamint egyes fejlesztések megvalósításáról, továbbá egyes törvényeknek a Magyarország filmszakmai támogatási programjáról szóló SA.50768 számú Európai Bizottsági határozattal összefüggő módosításáról szóló 2018. évi XLIX. törvény (Budapest tv.) III–III/B. Fejezetében meghatározott beruházások, g) a kiemelt nemzeti emlékhelyen és annak külön jogszabály szerinti településkép-védelmi környezetében, továbbá nemzeti és történelmi emlékhelyen megvalósuló építmény, h) nemzetgazdasági szempontból stratégiai fontosságú, a kormánnyal stratégiai megállapodást kötött gazdálkodó szervezet által tervezett építmény, vagy i) az a)–h) pont alá nem tartozó, legalább 10 milliárd forint teljes költségigényű és legalább 50 új munkahely megteremtését biztosító beruházás megvalósítására irányulnak és az 1/A. §-ban foglaltak szerint kiemelt beruházássá és a kiemelt beruházással összefüggő közigazgatási hatósági ügyeket kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánították. Az (1b) bekezdés szerint a törvény hatálya kiterjed a szénhidrogén-kutatáshoz és -termeléshez kapcsolódó kiemelt beruházások megvalósítására és az azokkal összefüggő kiemelt jelentőségű ügyekre is. Így a választópolgárok a népszavazásra javasolt kérdésről az – Ngtv. által meghatározott – érintett beruházási kör ismeretében szavazhatnak.
  10. Az pedig, hogy az Ngtv. hatályon kívül helyezésének „közép- és hosszú távú munkaerőpiaci, demográfiai, gazdasági, beruházás-ösztönzési és az Európai Unió támogatásából finanszírozott projektek megvalósítására gyakorolt”, közvetett következményei lehetnek, önmagában nem ok a kérdés hitelesítésének megtagadására. Az ellenkező álláspont elfogadása meg nem engedhető módon szűkítené le az alapvető jog gyakorlását. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdéséből ugyanis nem vezethető le olyan elvárás, hogy a választópolgároknak a népszavazás eredménye esetleges közvetett következményeivel, tovagyűrűző hatásainak minden egyes – adott esetben még alapos hatásvizsgálattal sem teljeskörűen prognosztizálható – részletével tisztában kellene lenniük.
  11. Az NVB másik indoka a választópolgári egyértelműség követelményének sérelmével összefüggésben az volt, hogy a választópolgárok azt gondolhatnák, akkumulátorgyártáshoz kapcsolódó üzemek kérdésében döntenek.
  12. E körben a Kúria azt hangsúlyozza, hogy már az Ngtv. népszavazási kérdésben is megjelölt címéből (azon kívül pedig a törvény fentebb idézett, tárgyi hatályt szabályozó rendelkezéséből) is nyilvánvaló, hogy a kérdésre adott igenlő válaszok többsége esetén sem (csak) akkumulátorgyártáshoz kapcsolódó üzemek, hanem valamennyi nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházás megvalósításának gyorsítására és egyszerűsítésére vonatkozó szabályozást érintené a népszavazás eredménye. Ebből következően magából a népszavazási kérdésből, annak megfogalmazásából egyértelműen kitűnik, hogy az adott esetben a választópolgároknak nem (csak) akkumulátorgyártáshoz kapcsolódó üzemek kérdésében kellene dönteniük. Így pedig fel sem merülhet annak a lehetősége, hogy a választópolgárok ne tudnák pontosan, miről is szavaznak.
  13. A Kúria megállapította, hogy a kérelmező által népszavazásra javasolt kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében foglalt tiltott tárgykörökön kívül esik, továbbá megfelel az irányadó eljárási szabályoknak, köztük a választópolgári egyértelműség követelményének is. Az NVB ezzel ellentétes következtetést tartalmazó határozata sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdését és azon keresztül az Nsztv. 11. § (1) bekezdését.
  14. Minderre tekintettel a Kúria az NVB 68/2023. számú határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján megváltoztatta, és a kérelmező által népszavazásra javasolt „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvényt?” kérdést hitelesítette.

A döntés elvi tartalma

  1. I. A hatályon kívül helyezni kívánt törvényt cím és szám szerint megjelölő népszavazási kérdés általában nem sérti a választópolgári egyértelműség követelményét.
    II. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdéséből nem vezethető le olyan elvárás, hogy a választópolgároknak a népszavazás eredménye esetleges közvetett következményeivel, tovagyűrűző hatásainak minden egyes – adott esetben még alapos hatásvizsgálattal sem teljeskörűen prognosztizálható – részletével tisztában kellene lenniük.
    III. A választópolgári egyértelműség követelményének vizsgálata során elsősorban magából a népszavazási kérdésből, annak megfogalmazásából kiindulva kell megállapítani, hogy a választópolgárok tudatában lehetnek-e annak, miről szavaznak.

Záró rész

  1. A Kúria a bírósági felülvizsgálati kérelemről a Ve. 228. § (2) bekezdésére, 229. § (1) és (2) bekezdéseire, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 124. § (5) bekezdésére, 151. § (1) bekezdésére és 157. § (13) bekezdésére figyelemmel közigazgatási nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló tanácsban, tárgyaláson kívül határozott.
  2. A Kúria végzésének a Magyar Közlönyben nyolc napon belül történő közzétételét az Nsztv. 30. § (3) bekezdése írja elő.
  3. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 62. § (1) bekezdés s) pontjában biztosított tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt, az Itv. 45/A. § (5) bekezdésében meghatározott mértékű, 10.000 forint összegű közigazgatási nemperes eljárási illeték a Kp. 35. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (Pp.) 102. § (6) bekezdése alapján az állam terhén marad.
  4. A Kúria döntése elleni további jogorvoslat lehetőségét az Nsztv. 30. § (1) bekezdése kizárja.

Budapest, 2023. november 28.

Dr. Varga Zs. András s.k. a tanács elnöke
Dr. Remes Gábor s.k. előadó bíró
Dr. Magyarfalvi Katalin s.k. bíró