Knk.VII.38.391/2018/2. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A Kúria
végzése

Az ügy száma:    Knk.VII.38.391/2018/2.

A tanács tagjai:    Dr. Tóth Kincső tanácselnök
                            Dr. Rothermel Erika előadó bíró
                            Dr. Mudráné Dr. Láng Erzsébet bíró

A kérelmező:     (Kérelmező)
                          (cím)

A kérelmező képviselője:    Magyar György és Társai Ügyvédi Iroda
                                            (cím)

Az ügy tárgya:     népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél:    kérelmező

A felülvizsgálni kért jogerős határozat:    Nemzeti Választási Bizottság
                                                                 1048/2018. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1048/2018. számú határozatát – az indokolás részbeni megváltoztatásával – helybenhagyja.

Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket.

E végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) ... magánszemély (a továbbiakban: kérelmező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében 1048/2018. számú határozatával döntött. Az NVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényben szabályozza a kormány népszerűsítését szolgáló vagy támogatására ösztönző, illetve annak nevét, célját, tevékenységét, jelszavát, emblémáját népszerűsítő, a reklámhoz hasonló módon megjelenő, illetve közzétett műsorszám, plakát, politikai reklám és politikai hirdetés, virtuális reklám számarányát akként, hogy naptári évenként legfeljebb 12, azaz tizenkettő témában-tematikában, témánként-tematikánként legfeljebb 1000, azaz egyezer darab műsorszám, vagy plakát, vagy politikai reklám és politikai hirdetés, vagy virtuális reklám tehető közzé?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését jelzett számú határozatával megtagadta.

[2] Az NVB azt vizsgálta, hogy az országos népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütköző módon tiltott tárgykört érint-e, valamint teljesíti-e az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét.

[3] Az NVB a saját és a Kúria – általa relevánsnak vélt – gyakorlatát is figyelembe véve részletesen elemezte az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdése szerinti tájékoztatáshoz való jogot. Kifejtette, hogy az egyén tájékoztatáshoz való joga és az állami kötelezettség közötti legfontosabb kapcsolatot a közérdekű kérdésekről való tájékoztatás teremti meg, amely az állam kötelezettsége. Ennek teljesítésében a Kormánynak, a végrehajtó hatalom általános szerveként és az alkotmányos rendszerben betöltött szerepe miatt kiemelt feladata van, a Kormánynak nemcsak joga, de kötelessége is a tevékenységéről szóló tájékoztatás, amely két különböző irányba, az Országgyűlés és az állampolgárok felé valósul meg.

[4] Az NVB hangsúlyozta, hogy az Alaptörvényben rögzített demokratikus közvélemény kialakulásának fontos feltétele, hogy a kormányzati szándékokról, programokról és a kormányzati tevékenységről, az ezeket befolyásoló kihívásokról ne csak pártpolitikai álláspontok legyenek ismertek, hanem az állampolgárok közvetlenül a kormányzati szervektől is információhoz jussanak.

[5] Az NVB szerint a demokratikus keretek között megvalósuló tájékoztató tevékenység korlátozása szükségszerűen maga után vonja az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt tájékoztatáshoz való jog korlátozását is, amely a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) és a  sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Smtv.) alkotmányos rendelkezést kibontó alapelveiből is következik. Az Mttv. és az Smtv. rendelkezéseinek intézményi oldalán a média áll, amelyen keresztül az állami kötelezettség teljesítése érdekében a Kormány különböző eszközökkel (pl. politikai reklám, társadalmi célú reklám, hirdetés, stb.) tájékoztatást ad a közérdekű ügyekről.

[6] Az NVB kiemelte, hogy a szabad tájékoztatás és tájékozódás alapján az egyéneknek, illetve a közösségeknek a demokratikus közvélemény kialakulása érdekében joguk van a megfelelő tájékoztatáshoz és ezzel együtt igényük, szükségük is van arra, hogy a közérdekű információkat megszerezzék. Jogaik és kötelezettségeik megfelelő gyakorlása, önálló véleményük (amelyek összessége a demokratikus közvélemény) kialakítása, döntési helyzetbe hozásuk nem képzelhető el megfelelő, sokszínű tájékoztatásuk nélkül, amelynek egyik meghatározó eleme a kormányzati intézkedések hátterének, indokainak közvetlen forrásból való megismerhetősége. Az NVB álláspontja alapján az állami tájékoztató tevékenység részét képező kormányzati tájékoztatás korlátozásával a demokratikus közvélemény kialakításához nélkülözhetetlen, az egyént megillető tájékoztatáshoz való jog és a demokratikus társadalmi nyilvánosság védelme sérül.

[7] Az NVB megállapítása szerint mivel a kérdésben foglalt kötelezés a közlés tárgyává tehető témák és a felhasználható eszközök számában is jelentős korlátozást kíván bevezetni, az végső soron az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt tájékoztatáshoz való egyéni alapjog sérelmét valósítja meg.

[8] Mindebből adódóan az NVB arra a következtetésre jutott, hogy a kérdés Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti, az Alaptörvény módosítására vonatkozó tiltott tárgykörbe ütközik.

[9] A kérdés egyértelműségének vizsgálata során az NVB rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdésben az Mttv.-ben meghatározott politikai reklám törvényi definíciója szerepel.
Azzal azonban, hogy a kérdés az első részében először idézi az Mttv. szerinti politikai reklám fogalmát, majd ezt követően vesszővel elválasztva a plakát szót követően nevesíti a politikai reklámot, a választópolgár számára azt a megtévesztő látszatot kelti, hogy „a kormány népszerűsítését szolgáló vagy támogatására ösztönző, illetve annak nevét, célját, tevékenységét, jelszavát, emblémáját népszerűsítő, a reklámhoz hasonló módon megjelenő, illetve közzétett műsorszám” és a politikai reklám két különálló kommunikációs eszközt jelent. Az NVB szerint ezért a mondatszerkesztés alkalmas annak a hamis látszatát kelteni, hogy az idézett kifejezés a kommunikációs eszközök egy tágabb halmazát öleli fel, az egy általános meghatározása a médiaszolgáltatásokban közzétehető műsorszámoknak, és amelybe a politikai reklám nem tartozik bele.

[10] Az NVB szerint a politikai reklám fogalmának és a politikai reklámnak a dupla szerepeltetése azzal a következménnyel járhat, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén, nem lenne összhang a választópolgári támogatással elérni kívánt cél és a jogalkotási kötelezettség tartalma között, amely az egyértelműség sérelmére ható körülmény.

[11] Az NVB szerint az egyértelműség sérelmére hat az is, hogy a kérdésben szereplő fogalomnak a politikai reklám fogalmával történő azonosítása esetén a további felsorolás jelzős szerkezet nélkül marad. Ebben az értelemben az NVB szerint nincs a kérdésnek alanya, vagyis nem dönthető el belőle, hogy kinek a plakátjára, politikai reklámjára és politikai hirdetésére, illetve virtuális reklámjára vonatkozóan kíván korlátozást bevezetni. Ha az alany nélküliség arra utal, hogy mindenkire vonatkozzon a kérdésben foglalt korlátozás, aki a felsorolásban szereplő kommunikációs eszközt használ, az felveti a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) kampányeszközökre vonatkozó szabályainak a módosítását is, amelyet azonban a Kúria joggyakorlata szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja tilt.

[12] Az NVB a kérdés egyértelműsége ellen ható körülményként értékelte azt is, hogy a kérdés második felében a kommunikációs eszközök felsorolásakor a „vagy” és az „és” kötőszavak kerültek felhasználásra. Nem világos sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára ugyanis, hogy ahol a kommunikációs eszközök között a „vagy” kötőszó szerepel, ott az az egyik eszköz kizárólagos használatát jelenti-e vagy pedig megengedést kifejezve a kommunikációs eszközök bármilyen kombinációjának egyidejű használatát is lehetővé teszi a keretszámon belül.

[13] Az NVB álláspontja szerint a kérdés választópolgárok általi megértését alapvetően gátolja annak mondatszerkesztése is, mivel az rendkívül hosszú, többszörösen összetett és számos ismétlést tartalmaz. Az NVB értelemzavarónak tartja a tartalomra vonatkozóan használt „téma-tematika” kitételt is. A kérdés közérthetőségét tovább gyengíti, és indokolatlanul hosszabbá teszi, hogy a „téma-tematika” szófordulatot megismétli, valamint a 12-t és 1000-et betűvel és számmal is kiírja.

[14] Az NVB arra a következtetésre jutott, hogy azáltal, hogy a kérdés hosszú, túlbonyolított, értelemzavaró, és ismétlésekkel tűzdelt, annak pontos megértése nem várható el valamennyi választópolgártól. A megértési nehézségből adódóan a választópolgár a kérdésben tartott népszavazás alkalmával nem lenne tisztában azzal, hogy pontosan miről szavaz, illetve hogy döntése milyen következményekkel fog járni.

[15] A fentiek alapján az NVB megállapította, hogy a kérelmező által benyújtott népszavazási kérdés az Alaptörvény módosítására irányul, tehát az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét sem teljesíti.

A felülvizsgálati kérelem

[16] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte annak érdekében, hogy a benyújtott kérdés hitelesítésre kerüljön.

[17] A felülvizsgálati kérelem szerint a kérdés a Kormány népszerűsítésére vonatkozik, azonban nem érinti a kormányzat tájékoztatási kötelezettségét. Érvelése alapján a kezdeményezés célja éppen az, hogy ne lehessen összevonni a Kormány népszerűsítését célzó hirdetéseket az állami feladatokat érintő, kormányzati tájékoztatásra irányuló hirdetésekkel, különösen közpénzből való finanszírozásuk okán.

[18] A kérelmező szerint a kezdeményezés semmilyen formában nem sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját. Hangsúlyozza, hogy az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdése alapján a sajtószabadság a média szereplőire vonatkozik, a véleménynyilvánítás szabadsága pedig nem korlátozhatatlan alapjog.

[19] A választópolgári egyértelműség igazolása körében a kérelmező kiemeli, hogy a választópolgár vélt vagy valós ismereteire a kérdés hitelesítésének megtagadását nem lehet alapozni. Álláspontja szerint nem feltételezhető, hogy a választópolgárok a politikai reklám fogalmával ne lennének tisztában, és azt nem tudják megfelelően azonosítani.

[20] A kérelmező álláspontja szerint a kezdeményezéssel érintett szabályozási tárgykör indokolja a kérdés összetett jellegét. Úgy véli, a kérdés nem bonyolultabb, mint egyes jogszabályok tételes rendelkezései. Hangsúlyozza, hogy a kérdés szövegét a választópolgárnak nyelvtanilag kell tudnia értelmezni.

[21] A felülvizsgálati kérelem szerint a népszavazásra javasolt kérdés mindenben megfelel az Alaptörvényben, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített követelményeknek, ugyanis megfogalmazása és egyszerű nyelvtani értelmezése alapján egyértelműen megválaszolható, továbbá a jogalkotó számára is egyértelműen eldönthető, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen tartalmú jogszabály megalkotására köteles.

A Kúria döntése és jogi indokai

[22] A Kúria megállapítja, hogy a felülvizsgálati kérelem nem megalapozott.

[23] A Kúria mindenek előtt rögzíti, hogy a kérdés hitelesítésének felülvizsgálata során az NVB érvelésével ellentétben az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközést nem észlelt, mivel a kérdés – az e körben egyértelmű megfogalmazásából adódóan – nem a Kormány tájékoztatási kötelezettségére, hanem a népszerűsítésére vonatkozik. Ebből következően az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésének sérelmét a kérdés közvetlenül nem veti fel.

[24] A Kúria a kérdés hitelesítését tiltott tárgykörbe ütközés hiányában a továbbiakban kizárólag az egyértelműség Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt követelménye szempontjából vizsgálta.

[25] A népszavazáshoz való jog megfelelő érvényesülése megköveteli, hogy a választópolgárok egyértelműen és világosan nyilváníthassanak véleményt a népszavazási kezdeményezés tárgyát alkotó kérdésről. Ezért a népszavazáshoz való jog garanciája a felteendő kérdés egyértelműsége. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (választói egyértelműség), továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).

[26] A Kúria korábbi gyakorlata (Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2.)  szerint a népszavazási kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni.

[27] A Kúria megállapítja, hogy az NVB a kérdés egyértelműségének követelményével kapcsolatban összességében helytálló következtetésekre jutott. A kérdés többszörösen összetett, hosszú, bonyolult, megfogalmazása nehézkes, megértése pedig nehéz. A kérdés mind a szabályozási tárgyat, mind a korlátozás mértékét illetően több részkérdésre bontható, amelyet erősít a „vagy” és az „és” kötőszavak használata is. A választópolgár az egyes részkérdések megítélése tekintetében eltérő következtetésre juthat, így nem várható el, hogy a kérdésre egyetlen igennel vagy nemmel válaszoljon. E tekintetben tehát önmagában sérül a kérdés egyértelműségének követelménye. Megjegyzi a Kúria, hogy téves az a felülvizsgálati érvelés, amely szerint elégséges, ha a kérdést a választópolgárok nyelvtanilag értelmezni tudják. A kérdés egyértelműség követelménye azt is jelenti, hogy a megértést követően a választópolgárok véleményüket, választási akaratukat egyértelműen ki tudják fejezni. Ezért szükséges a hitelesíteni kért kérdést abból az aspektusból is vizsgálni, hogy arra mennyiben adható egyértelmű választópolgári akaratot tükröző válasz.

[28] A fentieken túl a Kúria egyetértett az NVB-vel a tekintetben is, hogy a kérdés értelemzavaró ismétléseket tartalmaz. Míg a kérdés elején az Mttv. politikai reklám fogalma szerepel, addig a kérdés tárgyaként a politikai reklám ismételten megjelenítésre került, amely azt a téves látszatot kelti, hogy két különböző fogalomról van szó. Ugyanígy szükségtelen és indokolatlan ismétlésnek tekinthető a „téma-tematika” kifejezések használata, amelyek egymás szinonimájaként is használatosak. E duplikációkból adódóan megállapítható, hogy a kérdés értelemzavaró, megtévesztő. A Kúria korábbi gyakorlatában a népszavazási kérdések megtévesztő jellegét illetően már kifejezésre juttatta (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.VII.37.997/2016/3.), hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.VII.37.868/2018/2.).

[29] A Kúria a fentiekben kifejtett okokból állapította meg, hogy a hitelesítés megtagadása az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének sérelme miatt az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.

[30]  A Kúria az érdemben alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.

[31] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

[32] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. március 19. napján

Dr. Tóth Kincső s.k. tanácselnök,
Dr. Rothermel Erika s.k. előadó bíró,
Dr. Mudráné Dr. Láng Erzsébet s.k. bíró