Knk.VII.38.257/2018/2. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A Kúria
végzése

Az ügy száma:    Knk.VII.38.257/2018/2.

A tanács tagjai:    Dr. Tóth Kincső tanácselnök
                            Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet előadó bíró
                            Dr. Rothermel Erika bíró

A kérelmező:    Magyar Szocialista Párt
                         (1073 Budapest, Erzsébet krt. 40-42. fszt. I-1.)

A kérelmező képviselője:    Steiner és Kuthán Ügyvédi Iroda
                                            Dr. Kuthán Viktória ügyvéd
                                            (cím)

Az ügy tárgya:     népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél:    kérelmező

A felülvizsgálni kért jogerős határozat:    Nemzeti Választási Bizottság
                                                                 1041/2018. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1041/2018. számú határozatát – az indokolás megváltoztatásával – helybenhagyja.

A le nem rótt eljárási illetéket az állam viseli.

E végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a Magyar Szocialista Párt (a továbbiakban: kérelmező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében 1041/2018. számú határozatával döntött. Az NVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy a minisztert megillető juttatások körébe ne tartozzon kiemelt egészségügyi ellátás?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését jelzett számú határozatával – a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 11. §-a alapján – megtagadta.

[2] Az NVB elsődlegesen azt vizsgálta, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.

[3] Az NVB e vizsgálat céljából áttekintette a miniszter jogállását szabályozó jogi normákat, és kiemelte, hogy a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) felhatalmazása alapján kiadott, az állami vezetői juttatásokról szóló 275/2015. (IX. 21.) kormányrendelet (a továbbiakban: Korm.rend.) 7. §-a rendelkezik az állami vezetők kiemelt egészségügyi ellátásáról, vagyis a miniszternek mint állami vezetőnek törvényi felhatalmazás alapján, származékos jogalkotási hatáskörben kiadott kormányrendelet biztosítja a kiemelt egészségügyi ellátást.

[4] Az NVB a Knk.37.807/2012/2., Knk.IV.37.361/2015/3., Knk.VII.37.647/2018/2. és a Knk.VII.37.941/2018/2. számú döntésekre hivatkozva kiemelte a Kúria azon gyakorlatát, amely szerint a népszavazásnak a hatalomgyakorlásban az Alaptörvény szerint betöltött komplementer jellegével [B. cikk (4) bekezdés] nem fér össze, ha országgyűlési felhatalmazás alapján a Kormány, vagy annak tagja hatáskörébe tartozó kérdésben népszavazás dönthetne.

[5] Az NVB szerint az Országgyűlés, illetve a törvényi szabályozás népszavazási kérdésben történő nevesítése nem változtat azon a tényen, hogy az Országgyűlés saját akaratából lemondott – a miniszterelnök kivételével – az állami vezetők illetményen kívüli juttatásainak szabályozásáról. E juttatásokra vonatkozó szabályozás módosításának, felülírásának, valamely juttatás megszüntetésének népszavazás útján történő kikényszerítése valójában a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó jogalkotói hatáskör elvonását jelentené. Mivel azonban népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntés lehet, ezért a népszavazási kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek, így abban országos népszavazás nem tartható.

[6] Ezt követően az NVB azt vizsgálta, hogy a népszavazási kérdés összhangban van-e a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével, valamint hivatkozott az Alkotmánybíróság és a Kúria releváns, a rendeletetésszerű joggyakorlásnak a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) szerinti követelményével kapcsolatos korábbi megállapításaira, valamint az Nsztv. preambulumára.

[7] Az NVB érvelése szerint a hitelesítési eljárás során egyrészt figyelembe vette a kérelmezőnek a kérdéssel kapcsolatban tett azon nyilatkozatát, amelyben „szimbolikus”-nak minősítette a kezdeményezést, ami arra enged következtetni, hogy annak benyújtása során a kérelmezőt nem az alanyi jogosultság célja, szándéka vezérelte, nevezetesen, hogy a kérdésben állásfoglalásra késztesse a választópolgárokat. Másrészt figyelemmel volt arra is, hogy bár a kérdés tárgya lényeges jogalkotási tárgykört érint, ez azonban nem jelenti azt, hogy egyben olyan kérdés lenne, amelynek népszavazás útján való megváltoztatása a polgárok jogait és kötelezettségeit hosszú távon határozná meg, alapvető befolyása lenne a társadalmi életre, a polgárok életviszonyaira, vagy összefüggésben állna valamely alapjoggal.

[8] Az NVB megítélése szerint a kérdés nem összeegyeztethető az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében megfogalmazott azon rendelkezéssel sem, amely szerint a népszavazás a demokratikus hatalomgyakorlás kivételes formája. A népszavazásnak az Alaptörvényben deklarált, a képviseleti hatalomgyakorláshoz képest kivételes szerepe azt jelenti, hogy a nép alapvető, a társadalmi életviszonyok szempontjából kiemelkedő jelentőségű kérdések eldöntésében gyakorolja közvetlenül a hatalmát, illetve ezekben a legfontosabb kérdésekben részese, meghatározója a döntésnek.

[9] Az NVB a kérdés benyújtásának körülményeit és a kérdés tartalmát vizsgálva arra a megállapításra jutott, hogy annak során a kérelmező a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját megsértve járt el, illetve, a kérdés nem áll összhangban az országos népszavazásnak az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében rögzített, a hatalomgyakorlásban betöltött kivételes szerepével, és nem sorolható az Nsztv. preambulumában nevesített, az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek körébe sem.

[10] Mindezek alapján, mivel a népszavazásra javasolt kérdés az NVB szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályba ütközik, továbbá a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétes, valamint a kérelmező magatartása sérti a Ve. szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

A felülvizsgálati kérelem

[11] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte annak érdekében, hogy a benyújtott kérdés hitelesítésre kerülhessen.

[12] A felülvizsgálati kérelem szerint az NVB az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozó kérdések vizsgálata kapcsán a vonatkozó kúriai gyakorlatot nem teljes körűen idézi, továbbá a végrehajtó hatalom eredeti és származékos jogalkotói hatásköre különbözőségéből eredő következmények sem jelennek meg az NVB kifogásolt határozatában. Utóbbi vonatkozásában hangsúlyozza, hogy ha nem lenne különbség a kétfajta jogalkotói hatáskör között, úgy a Kormány jogalkotói hatásköre egyre teljesebbé válhatna, amely a népszavazási tárgykörök szűkítését is eredményezhetné, valamint felborítaná a hatalommegosztás rendszerét. A kérelmező szerint az NVB határozatában foglalt értelmezés azt a helyzetet is magával hozná, hogy nem az egyes alapvető jogok vagy demokratikus államszervezési elvek válnának örökkévalósági klauzulákká, hanem kizárólag a Kormány jogalkotási hatásköre lenne megváltoztathatatlan.

[13] A felülvizsgálati kérelem szerint az NVB által megfogalmazottak következtében a törvényhozás számos előre nem látható változásra képtelen lenne később reagálni, amikor az életviszonyok változása miatt már törvényhozási, nem pedig kormányrendeleti szintű beavatkozás lenne indokolt.

[14] A Kúria Knk.37.807/2012/2. és Knk.IV.37.361/2015/3. számú döntéseit idézve kiemeli, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételek fennállását a Kúriának mindig esetenként kell megítélnie, mivel az Alaptörvény nem határolja el élesen a Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó jogalkotási kérdéseket. Továbbá hivatkozik még az Alaptörvény T) cikkének (2) bekezdésében foglalt jogforrási hierarchiára, valamint a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 10. § (3) bekezdés a) pontjára is, amely szerint törvényben hatályon kívül helyezhető a kormányrendelet.

[15] A kérelmező szerint az ügy „szimbolikus jellege” nem zárja ki, hogy alapvető kérdéseket vetne fel, amelynek alátámasztásául az Nsztv. 1. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó Ve. 225. §-ára hivatkozással bizonyítékként kéri figyelembe venni a felülvizsgálatai kérelemhez csatolt, az Interneten elérhető, a kérdés tárgyához köthető felmérést.

[16] A felülvizsgálati kérelem végül utalt arra is, hogy nem helytálló az NVB indokolása a tekintetben sem, hogy mi a kérdés politikai közösségre gyakorolt hatása, valamint, hogy ne lenne a kérdésnek alapjogi vonatkozása. A kérelmező szerint az Alaptörvény XX. cikkében foglalt testi és lelki egészséghez való alapjog intézményvédelmi aspektusából eredő egészségügyi ellátásszervezési kötelezettségét az államnak nem olyan módon kellene megszerveznie, amely egyes közjogi intézmények élén álló politikai vezetőknek kedvez, hanem ugyanazt az ellátást kellene nyújtania minden olyan személynek, aki egészségügyi ellátásra jogosult. Mindez az Alaptörvény XV. cikkében foglalt egyenlő bánásmód követelményéből is következik. A hatályos szabályozás továbbá az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése szerinti alkotmányos tulajdonvédelem korlátozását is jelenti, mivel az állami vezetőknek juttatott egészségügyi ellátás miatt sérülhet a járulékfizetés alapján nyújtott egészségügyi ellátás színvonala.

A Kúria döntése és jogi indokai

[17] A Kúria megállapítja, hogy a felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem megalapozott.

[18] A Kúria hangsúlyozza, hogy a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során a közvetlen hatalomgyakorlás lehetőségét védi az Alaptörvény keretei között, az alkotmányos rend védelmének célja megelőzi a felülvizsgálati eljárásra egyébként jellemző kérelemhez kötöttség elvét. A Kúria – ahogy erre a Knk.IV.37.300/2012/4., Knk.IV.37.361/2015/3., Knk.IV.37.340/2015/3. és Knk.VII.38.177/2018/2. számú döntésében már rámutatott – a jogorvoslati kérelmen túlmenően is köteles vizsgálni a népszavazási kérdés hitelesítésének szempontjait. A Kúria juthat olyan következtetésre – mint jelen ügyben –, hogy a határozatban foglaltaktól eltérő érvek alapján nem lehetséges a népszavazási kérdés hitelesítése.

[19] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése szerint „[o]rszágos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.” A Kúriának ezért jelen kérdésben először azt kellett eldöntenie, hogy a kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.

[20] Az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdésében foglaltak alapján a Kormány tagja jogállásának részletes szabályait, javadalmazását, valamint a miniszterek helyettesítésének rendjét törvény határozza meg. Az Alaptörvény 16. cikk (1) bekezdéséből következően pedig a Kormány tagjai a miniszterelnök és a miniszterek.

[21] Jelen népszavazási kérdés a minisztert megillető egyik juttatást, a kiemelt egészségügyi ellátást érinti, ezért a Kúria azt is vizsgálta, hogy a minisztert megillető juttatások az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdése szerinti javadalmazás körébe tartoznak-e. A Kúria a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 158. § és 160. §-ának összefüggést teremtő szabályai miatt a Bjt. XII. fejezetének – amely a „Bírák javadalmazása” címet viseli – szabályozási megoldását analógia útján figyelembe véve megállapítja, hogy a javadalmazás alatt az adott személyt megillető illetményt és juttatásokat is érteni kell. Ebből adódóan a minisztert megillető juttattatások a minisztert megillető javadalmazás körébe esnek, és mint szabályozási kérdés az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdése szerint az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.

[22] A Kúria ugyanakkor rámutat, hogy az NVB határozatának meghozatalakor hatályos Ksztv. 75. § (1) bekezdése szerint „[f]elhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben szabályozza a miniszter, az államtitkár, a közigazgatási államtitkár, a helyettes államtitkár, a kormánybiztos, a miniszterelnöki biztos, a miniszterelnöki megbízott, a miniszteri biztos, a kormányhivatal vezetője és a központi hivatal vezetője juttatásait.” A Korm.rend. bevezetője értelmében a Kormány – többek között – a Ksztv. 75. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján alkotta meg a rendeletet. A Korm.rend. 7. § (1) bekezdése értelmében „[a]z állami vezető – a helyettes államtitkár kivételével – térítésmentes kiemelt egészségügyi ellátásra jogosult, melyet a választása szerinti kijelölt egészségügyi szolgáltató biztosít.” A jogalkotó tehát a minisztert megillető egészségügyi ellátást kormányrendeletben szabályozza, e szabályozási anomália ellenére ugyanakkor a fentiek alapján megállapítható, hogy jelen népszavazási kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.

[23] Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről. E tiltott tárgykör részét képező személyi kérdést a Kúria több határozatában is értelmezte, és eddigi gyakorlatában ilyennek minősítette a valamely személy Országgyűlés általi megválasztására, újraválasztására vonatkozó kérdést (Knk.IV.37.790/2013/2., Knk.IV.37.393/2017/3.), a megbízatás megszűnésének módjával kapcsolatos kérdést (Knk.VII.37.959/2017/3.), továbbá  a Knk.IV.37.416/2015/2. számú ügyben azért nem állapította meg a tiltott tárgykörbe ütközést, mert nem az Országgyűlés által megválasztható valamely személyeket érintette volna a népszavazás kimenetele.

[24] Jelen népszavazási kérdés kapcsán a Kúriának a továbbiakban azt kellett eldöntenie, hogy a miniszternek járó kiemelt egészségügyi ellátás mint juttatás olyan személyi kérdésnek minősül-e, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközik.

[25] A Kúria megítélése szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjában megfogalmazottak szerint személyi kérdésnek minősül, vagyis nem lehet olyan kérdésben népszavazást tartani, amely valamely személy – jelen esetben a miniszter – státuszát, jogállását, így a megbízatása keletkezése és megszűnését, valamint jogait és kötelezettségeit érinti, ha e kérdések bármelyikéről az Országgyűlés jogosult dönteni. A valamely személyt megillető jogok és kötelezettségek összességének körébe az adott személyt megillető javadalmazás, így a juttatások és azok mértéke kétségtelenül beletartozik. Analóg módon ezt igazolja a Bjt. 35. § (4) bekezdése is, amely a bírót megillető javadalmazást a bírák jogai közt említi. Ahogy pedig azt a Kúria a korábbiakban megállapította, ezen törvény XII. fejezetének szabályozási megoldásából az is kétségtelenül látszik, hogy a javadalmazás alatt az adott személyt megillető illetményt és juttatásokat is érteni kell.

[26] A fentiek együttes értelmezéséből az következik, hogy a miniszernek járó juttatásokhoz tartozó egészségügyi ellátásról való döntés nem képezheti népszavazás tárgyát, mivel az a miniszter egyik Országgyűlés által szabályozott jogosultságát érinti, és mint ilyen, mivel a miniszter státuszához kapcsolódik, személyi kérdésnek minősül.

[27] Mindezek alapján a Kúria arra a következtetésre jutott, hogy a népszavazásra javasolt kérdés Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjába ütközés okán nem hitelesíthető.

[28] A Kúria megjegyzi, hogy mivel a kérdés tiltott tárgykörbe ütközik, ezért szükségtelennek tartotta annak vizsgálatát, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétes-e, valamint a kérelmező magatartása sérti-e a Ve. szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét. Hangsúlyozza ugyanakkor, hogy az NVB szükségtelenül vitatta a kérdés országos jelentőségét, mert bár az Nsztv. preambulumában foglaltak szerint a népszavazás intézménye arra szolgál, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében a választópolgárokat állásfoglalásra késztesse, a hitelesítés megtagadására csak az Alaptörvényben, és az Nsztv.-ben nevesített okból kerülhet sor. Az elutasítási okok köre nem tágítható a tételes rendelkezéseken túli jogintézményi célokra figyelemmel.

[29] A Kúria végezetül azt is kiemeli, hogy a fentiek szerinti szabályozási környezet ellenére az Alkotmánybírósághoz fordulásra nem látott lehetőséget, mivel az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 25. §-a alapján a bíró az Alkotmánybíróság utólagos konkrét normakontroll eljárását akkor kezdeményezheti, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. Jelen felülvizsgálati eljárásban a Kúria a népszavazási kérdés hitelesítésről dönt, amelynek megítéléshez kizárólag az Alaptörvényt, valamint az Nsztv. vonatkozó rendelkezéseit alkalmazza, nem pedig a Korm.rend.-et.

[30] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel végeredményét tekintve jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az indokolás módosításával az NVB határozatának helybenhagyásáról.

[31]  A Kúria a kérelmező személyes illetékmentességére tekintettel, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 5. § (1) bekezdés d) pontja és (2) bekezdése szerint rendelkezett akként, hogy a le nem rótt illetéket az állam viseli.

[32] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

[33] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. február 19.

Dr. Tóth Kincső s.k. tanácselnök,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. előadó bíró,
Dr. Rothermel Erika s.k. bíró