A Kúria
végzése
Az ügy száma: Knk.VII.37.949/2018/2.
A tanács tagjai: Dr. Tóth Kincső tanácselnök
Dr. Rothermel Erika előadó bíró
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró
A kérelmező: Magyar Szocialista Párt
(1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1.)
A kérelmező képviselője: Steiner és Kuthán Ügyvédi Iroda
Dr. Kuthán Viktória ügyvéd
(cím)
Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság 1021/2018. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1021/2018. számú határozatát helybenhagyja.
A le nem rótt eljárási illetéket az állam viseli.
E végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a Magyar Szocialista Párt (a továbbiakban: kérelmező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében 1021/2018. számú határozatával döntött. Az NVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy a sajtótermékben megjelenő, közpénzből finanszírozott hirdetések a médiaszolgáltatók között az éves átlagos olvasottsági adatok alapján arányosan kerüljenek elosztásra?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését jelzett számú határozatával – a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 11. §-a alapján – megtagadta.
[2] Az NVB vizsgálta, hogy a népszavazási kezdeményezés eredményeképp megalkotott jogszabály érintene-e valamely, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében nevesített tiltott tárgykört, köztük a közjogi választásokról szóló törvény tartalmát.
[3] Az NVB megállapítása szerint az Alaptörvény 36-44. cikkei alapján „a közpénzből finanszírozott hirdetések” alatt értendők mindazon tartalmak, amelyeknek az előállításához a költségvetésből nyújtott támogatást használtak fel, illetve amelyeknek a közzététele történt ilyen forrásból.
[4] Az NVB hangsúlyozta, hogy a leggyakrabban alkalmazott és a választópolgárok szavazási akaratának befolyásolására leginkább alkalmas kampányeszközökre a Ve. részletes szabályokat tartalmaz. Ilyen kampányeszköz többek között a politikai hirdetés is, amelynek fogalmát a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (továbbiakban: Ve.) 146. § b) pontja határozza meg, míg a közzétételére vonatkozó szabályokat a 148. § rögzíti. Akkor, amikor az országgyűlési képviselők általános és időközi választásán a jelöltek, illetve az általános választáson az országos listát állító jelölő szervezetek (pártok és országos nemzetiségi önkormányzatok) a központi költségvetésből nyújtott kampánytámogatást felhasználva politikai hirdetést készítenek, illetve tesznek közzé, az a kezdeményezés szerinti közpénzből finanszírozott hirdetésnek minősülhet.
[5] A központi költségvetésből nyújtott kampánytámogatás elszámolásával és ellenőrzésével kapcsolatos legfőbb szabályokat az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Kftv.) 8-9. §-a tartalmazza. A kérdésben foglalt cél megvalósítása érdekében az NVB szerint szükséges lehet a Kftv. szabályainak olyan módosítása, amely alapján az elszámolás során igazolni kellene azt, hogy a támogatásból készített hirdetéseket a jelöltek és jelölő szervezetek a kezdeményezés szerinti szempontrendszer figyelembevételével osztották el a médiatartalom-szolgáltatók között, az ellenőrzésre vonatkozó szabályok között pedig jogkövetkezményt kellene fűzni a kötelezettség megszegéséhez.
[6] Az NVB megállapította továbbá, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában szereplő választások tartalmát – az országgyűlési képviselők választásának, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának, valamint a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok megválasztásának szabályait – sarkalatos törvények tartalmazzák, a választások lebonyolításának eljárásjogi szabályait pedig a Ve. tartalmazza. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja nem tesz különbséget a választásra vonatkozó szabályok között, kiemelve akár az anyagi, akár az eljárási, vagy bármilyen más szabálycsoportot. A „választásáról szóló törvény” fogalma felöleli az érintett választástípus megtartására, lebonyolítására alkalmazandó törvényi szabályozás teljességét, függetlenül az ezzel érintett törvények számától, illetve azok címétől. Az érintett választástípusokra vonatkozó anyagi jogszabályokat tartalmazó törvények címe ugyanis többnyire a választástípus megjelölése mellett tartalmazza a „választásáról szóló törvény” megjelölést. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alaptörvényi fogalomba csak az anyagi szabályozást tartalmazó törvények tartoznak bele, hiszen az Alaptörvény megfogalmazásának való megfelelést nem a törvények címének, hanem tartalmának vizsgálata alapján lehet megállapítani. Ennek megfelelően a felsorolt választások eljárási szabályait tartalmazó Ve. is választásról szóló törvény, hiszen az egyes közjogi testületek tagjainak megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat tartalmazza, amelyek nélkül nem lehetne választást tartani. Mindezt igazolja a Ve. sarkalatossági záradéka (354. §) is.
[7] Az NVB következtetése szerint az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek a Ve.-t kellene módosítani, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető. A népszavazásra javasolt kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás és annak támogatottsága a jogalkotót arra kötelezné, hogy módosítsa a Ve. politikai hirdetésre vonatkozó szabályait (Ve. 146. §, 148. §), illetve a Kftv.-nek a kampánytámogatás elszámolására és ellenőrzésére vonatkozó 8-9. §-ait. Mivel a Ve. hivatkozott rendelkezései az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése és a 35. cikk (1) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását szabályozó törvénynek, a Kftv. 8-9. §-ai pedig az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők választását szabályozó törvénynek minősülnek, a 8. cikk (3) bekezdés c) pontja alapján országos népszavazási kezdeményezéssel nem módosíthatók.
[8] Az NVB az Nsztv. 9. § (1) bekezdése alapján vizsgálta a kérdés egyértelműségét. Az NVB megállapította, hogy a kezdeményezésben szereplő, „közpénzből finanszírozott hirdetés” jelentéstartalma (így például, hogy az előállítást vagy a közzétételt fedezik közpénzből) is nagyfokú bizonytalanságot hordoz; a népszavazás tényleges szabályozási eredménye a választópolgárok számára nem látható előre, a jogalkotónak pedig nem kellően meghatározott.
[9] Az NVB szerint további bizonytalansági tényező, hogy a kezdeményezés úgy kívánja a közpénzből fizetett hirdetések közzétételét szabályozni az éves átlagos olvasottsági adatok alapján, hogy nem tesz különbséget a nyomtatott és az internetes sajtótermékek között. Ennek a különbségtételnek azonban éppen a differenciálás alapjaként meghatározott olvasottsági adatok mérése miatt van jelentősége.
[10] A kérdésben megfogalmazott „éves átlagos olvasottsági adat”, mint mérőszám az NVB szerint szintén számos bizonytalanságot hordoz magában. Mivel a nyomtatott és az internetes sajtótermék olvasottságának mérése a hordozófelület okán lényegesen eltérő szemponton alapszik, így jelentősen eltér a nyomtatott és az internetes sajtótermékek olvasottsági mérésének módszertana, a kapott eredmények pedig teljes mértékben nem is összevethetők. Ebből adódóan viszont nem világos, hogy hogyan a határozható meg valamennyi, tehát az internetes és a nyomtatott sajtótermékekre egyformán érvényes „éves átlagos olvasottság” fogalom. Jelentőséget tulajdonított az egyértelműség szempontjából annak is, hogy a kérdés szerinti hirdetés elosztáshoz három alapvető feltétel szükséges, melyből egyik sem áll rendelkezésre, megteremtésük két év időt igényel, így a szabályozás a három éves kötelező alkalmazási időszak második felében kaphat csak szerepet, szemben a feltételezhető választópolgári elvárással. További bizonytalansági elemnek tekintette, hogy mivel a kérdés nem a hirdető, hanem a hirdetés finanszírozása alapján ír elő kötelezést, a szabályozás extrém széles körben érvényesülne. A kérdésből az sem derül ki, hogy országos szinten kell felmérni a sajtótermékek olvasottsági adatait, vagy differenciálható a megrendelő igénye, illetve egyéb szempont alapján. A kérdés-egyértelműségét kizáró további ok az a bizonytalanság, amely az olvasottságmérés előírt módszeréből fakad.
[11] Nem egyértelmű továbbá a kezdeményezés alapján, hogy az elosztást kinek kellene megvalósítania, illetve az elosztáson alapuló közzététel minden médiaszolgáltatóra vonatkozó kötelezettség lenne-e, vagy a kezdeményezés egy önkéntes alapon működő rendszert kíván létrehozni (az előbbi felvet alkotmányos aggályokat is, így a vállalkozás szabadságának sérelmét).
[12] Végezetül utalt arra, hogy az sem világos, hogy a hirdetések médiaszolgáltatók közötti arányos elosztását vagy a hirdetések kapcsán felhasznált közpénz arányos elosztását célozza a kezdeményezés.
[13] Mindezek alapján, mivel a népszavazásra javasolt kérdés az NVB szerint nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
A felülvizsgálati kérelem
[14] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte annak érdekében, hogy a benyújtott kérdés hitelesítésre kerülhessen.
[15] A felülvizsgálati kérelem szerint a hitelesíteni kívánt kérdés jogalapjául az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdése szerinti véleménynyilvánítás szabadsága szolgál. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésből és a IX. cikkből az következik, hogy választási időszakban az államnak semlegesnek kell maradnia, amit mind az Alkotmánybíróság, mind a Kúria ítélkezési gyakorlata megerősít. A népszavazási kérdés, tulajdonképpen a Kvk.IV.37.360/2014. és a Kvk.III.37.236/2018. számú kúriai határozatokban megjelenő semlegességi követelményt kívánja törvényben megjeleníteni.
[16] A felülvizsgálati kérelem szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába foglaltakra hivatkozás téves. Véleménye szerint az Alaptörvény e rendelkezése kizárólag az anyagi jogi törvényeket jelöli meg, a népszavazási kérdés azonban a Ve.-re, az eljárási szabályokra vonatkozik. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontját nem lehet kiterjesztően értelmezni, hanem csak „a magyar nyelvtannak és az Alaptörvény 28. cikkében rögzített jogalkotói céllal és a józan ész szabályaival összhangban.” Amennyiben az NVB határozat szerinti indoklás helytálló, akkor a Ve. politikai hirdetésre vonatkozó rendelkezései és a Kftv.-nek a kampánytámogatás elszámolására és ellenőrzésére vonatkozó szabályai nem harmonizálnak az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésével és XV. cikkével, azaz az állam semlegességének elvével. Ebben az esetben a kérelmező indítványozza a Kúriánál jelen eljárás felfüggesztését és e normák [Ve. 146. §, 148. §, 354. §, Kftv. 1. § (1) bekezdés, 3. § (1) bekezdés, 4. § (1) bekezdés, 8–9. §] alaptörvény-ellenessége megállapításának és megsemmisítésének indítványozását az Alkotmánybíróságnál.
[17] A felülvizsgálati kérelem végül az Nsztv. 9. § (1) bekezdésébe foglalt egyértelműség követelményével kapcsolatban kifejtette, hogy nem vitatható: a mérés és a módszertan kialakítása az állam kötelessége.
A Kúria döntése és jogi indokai
[18] A Kúria megállapítja, hogy a felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem megalapozott.
[19] A Kúria az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába foglalt tiltott tárgykör tekintetében a következőket állapította meg: az Alaptörvény e szabálya szerint nem lehet országos népszavazást tartani „az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról;”
[20] A Ve. 146. §-a definiálja a politikai hirdetés fogalmát, míg a Ve. 148. § (1) bekezdése a politikai hirdetés közzétételének szabályairól rendelkezik.
[21] A Kúria mindezekre tekintettel egyetért az NVB megállapításával, amely szerint – figyelemmel arra, hogy a politikai hirdetés fogalmát, illetve a közzétételre vonatkozó szabályokat a Ve. 146. és 148. §-ai tartalmazzák – a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás és annak támogatottsága a jogalkotót nem pusztán új törvény alkotására, hanem arra is kötelezné, hogy módosítsa a Ve. vonatkozó rendelkezéseinek a politikai hirdetésre vonatkozó szabályait.
[22] Alkotmányértelmezési kérdés, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába foglalt tiltott tárgykörök közé a Ve. is beletartozik-e. Az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény – jelenleg hatályosan az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény, továbbá az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény – tartalmát jelöli meg. Az Alaptörvény tehát 8. cikk (3) bekezdés c) pontja ezen törvényekre nem pusztán formálisan mutat rá, hanem azok tartalmának a figyelembevételét írja elő. A választási anyagi jogi szabályok önmagukban nem, csak az eljárási szabályokkal együtt érvényesülhetnek, az eljárási szabályokkal együtt fejthetik ki hatásukat. A Ve. 1. § a), b) és d) pontjai szerint e törvényt kell alkalmazni az országgyűlési képviselők választásán, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, és az Európai Parlament tagjainak választásán is. A Ve. szabályai nélkül tehát az anyagi jogi szabályok nem érvényesülhetnek. A Kúria megítélése szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja szerinti tiltott tárgykör e három választási kategóriában a működőképes választás szabályaira vonatkozik - azaz nemcsak az anyagi jogi szabályokra, hanem azok érvényesülését segítő eljárási szabályra is – így azok közé a Ve. mindenképpen beleértendő [Knk.IV.37.943/2018/2., Knk.IV.37.944/2018/2., Knk.VII.37.945/2018/2., Knk.VII.37.946/2018/2., Knk. VII.37.918/2018/2. számú döntések].
[23] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése c) pontja körébe vonható a Ve. azért is, mert a (3) bekezdés felsorolása – az a) pont kivételével – minden elemében jogalkotási tárgyakat és nem jogszabályok tételes felsorolását tartalmazza. A b) pont például a „központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról” szóló tárgyköröket jelöli kizártként. Ebben a felsorolásban is egyértelműen jogalkotási tárgykör tartalmára történik utalás, mert például „a helyi adók központi feltételeiről” címmel törvény nincsen, csak helyi adókról szóló törvény (1990. évi C. tv.), amelyik a helyi adóknak a törvényi szabályait tartalmazza. Központi adónemről szóló törvény alatt pedig nyilvánvalóan az egyes központi adónemekről szóló, egyenként megalkotott törvényeket kell érteni. Itt jegyzi meg a Kúria, hogy logikátlan is lenne, ha a tiltott tárgykörök között konkrét törvények és nem jogalkotási tárgykörök lennének nevesítve, hiszen a törvények, azok címe nem állandó, szemben a védett tárgykörökkel. Okkal értelmezhető a c) pont az idézett b) pontnak megfelelően.
[24] A fentiek alapján a Kúria – pontosítva az NVB határozatának indokolását – arra a következtetésre jutott, hogy az NVB helyesen állapította meg: a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja szerint tiltott tárgykört érint.
[25] A Kúria a továbbiakban nem vizsgálta az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés és a Kftv. 8-9. §-ai viszonyát, tekintve, hogy az NVB határozatának ezen érvelését a felülvizsgálati kérelem kifejezetten nem támadta, illetve a Kúria jelen és korábbi döntéseiben már értelmezte e tiltott tárgykörbe tartozó törvények körét.
[26] A Kúria álláspontja szerint, mivel a hitelesíteni kért kérdés a közpénzből finanszírozott hirdetések egyes médiaszolgáltatók közötti – olvasottsági mutatóknak megfelelő – arányos elosztására irányul, mely kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontját, így hitelesítése nem lehetséges, szükségtelen az Alkotmánybíróság előtti normakontroll eljárás kezdeményezése, mivel a jelen ügy eldöntése szempontjából irreleváns lenne az alkotmánybírósági válasz, csak indokolatlanul hosszabbítaná meg a döntéshozatal folyamatát.
[27] A Kúria álláspontja szerint a kérdés hitelesítése azért sem lehetséges, mert az sérti az Nsztv. 9.§ (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét. E körben – a tiltott tárgykörbe tartozás miatt – elégségesnek tekinti a Kúria arra utalni, hogy az NVB az elvi tételeket helyesen idézte, indokoltan állapította meg, hogy bizonytalan a „közpénzből finanszírozott hirdetés” és az „éves átlagos olvasottsági adatok” fogalma is, amely okból sem a jogalkotó, sem a választópolgárok számára pontosan nem lehet ismert miről is döntenek a népszavazás során, és az milyen kötelezettséget teremt az Országgyűlés számára.
[28] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.
[29] A Kúria a kérelmező személyes illetékmentességére tekintettel, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 5. § (1) bekezdés d) pontja és (2) bekezdése szerint rendelkezett akként, hogy a le nem rótt illetéket az állam viseli.
[30] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
[31] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2018. november 20. napján
Dr. Tóth Kincső s.k. tanácselnök,
Dr. Rothermel Erika s.k. előadó bíró,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. bíró