Knk.IV.38.284/2018/2. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A Kúria
végzése

Az ügy száma: Knk.IV.38.284/2018/2.

A tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró,
                         Dr. Horváth Tamás bíró

A kérelmező: Zs.-K. D.

A kérelmező képviselője: Dr. Szabó Edit Édua Ügyvédi Iroda

Az ügy tárgya: a népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező

A felülvizsgálni kért jogerős határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 1046/2018. számú határozata

A rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1046/2018. számú határozatát helybenhagyja.
Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket.
E végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2018. október 24-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a következő kérdésben kíván országos népszavazást kezdeményezni:

"Egyetért-e azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt annak érdekében, hogy az állam továbbra is a lakás-takarékpénztáraknál elhelyezett összeg harminc százalékával, legfeljebb évi 72 ezer forinttal támogassa a lakáscélú előtakarékosságot?"

[2] A Nemzeti Választási Bizottság az 1046/2018. számú határozatában a kérdés hitelesítését megtagadta.

[3] 1. A Nemzeti Választási Bizottság – a kérdésben szereplő "továbbra is" fordulatra utalva – megállapította, hogy a szervező kezdeményezése végső soron arra irányul, hogy a lakás-pénztárakról szóló 1996. évi CXIII. törvény (a továbbiakban: Ltp.) úgy módosuljon, hogy a 2018. október 17-ét megelőző állami támogatásra vonatkozó szabályok az újonnan megkötött lakás-takarékpénztári szerződésekre is alkalmazandók legyenek.

[4] Az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdés b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről, központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmáról. A Nemzeti Választási Bizottság idézett az Alkotmánybíróság 28/2015. (IX. 24.) AB határozatából, melyben az Alkotmánybíróság utalva a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésére az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, a 33/2007. (VI. 6.) AB határozat és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatban foglaltak alapján megállapította, hogy a "költségvetési törvényre" vonatkozó tiltott tárgyköri szabály kiterjesztő értelmezésében három esetkörben ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat, ha

a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.

[5] Megerősítette továbbá a 33/2007. (VI. 6.) AB határozatban kifejtett azon érvelést, hogy "a jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési javaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése nem tagadható meg, ha csak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó."

[6] 2. A Nemzeti Választási Bizottság a hitelesítési eljárás során azt vizsgálta, hogy az Ltp.-ben rögzített állami támogatás visszaállítása, – mint a szervező kezdeményezésének célja – érintett-e konkrét költségvetési kiadást.

[7] A Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy Magyarország 2019. évi központi költségvetésről szóló 2018. évi L. törvény (a továbbiakban: 2019. évi költségvetési törvény) 1. Mellékletének XLII. fejezete tartalmazza a költségvetés közvetlen bevételeit és kiadásait. A XLII. fejezet 29. címszáma nevesíti a lakástámogatások elnevezésű 2019. évi előirányzatot, amelynek az egyéb lakástámogatások 1. alcímszám szerinti előirányzott működési kiadása 19.500 millió Ft, az előirányzott felhalmozási kiadása 222.870 millió Ft. Ahogy a 2019. évi, úgy a korábbi évek központi költségvetésről szóló, valamint a központi költségvetés végrehajtásáról szóló korábbi törvények is tartalmazzák a lakástámogatások adott évre irányadó előirányzatát, illetve annak teljesülésének mértékét. A lakástámogatások költségvetési előirányzatának egyik részeleme a lakás-takarékpénztári megtakarítások állami támogatása. Az erre vonatkozó összegszerű kiadásokat a zárszámadási törvények általános indokolása tartalmazza.

[8] A Magyarország 2017. évi központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvény végrehajtásáról szóló T/1671. számú törvényjavaslathoz (a továbbiakban: Zárszámadási törvényjavaslat) fűzött általános indokolás II. fejezetében részletezi a központi költségvetés egyes kiadási előirányzataira vonatkozó támogatásokat. Az indokolás 2.4. pontjai a 2016. évi lakásépítési támogatások között említi a családi otthonteremtési kedvezményt és adó-visszatérítési támogatást, a lakás-takarékpénztári megtakarítások támogatását, a lakásépítési kedvezményre fordított kiadásokat, valamint az egyéb kamattámogatásokat.

[9] A Nemzeti Választási Bizottság számszerűen hivatkozott arra is, hogy 2017., 2016. és 2015. költségvetési években a lakástámogatási előirányzaton belül az előirányzott összegből az adott költségvetési évben mennyi teljesült, és ezen belül milyen összeget tett ki a lakás-takarékpénztári megtakarítások költségvetési támogatása.

[10] Az Ltp. lakás-takarékpénztárak állami támogatására irányadó szabályait a 2018. október 17-én hatályba lépett, a lakás-takarékpénztárakról szóló 1996. évi CXIII. törvény módosításáról szóló 2018. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Ltp. mód.) jelentősen megváltoztatta. Az Ltp. mód. újonnan beiktatott 24/A. §-a értelmében az Ltp. mód. hatálybalépését követően kötött lakás- előtakarékossági szerződés esetén a lakás-előtakarékoskodót a 21. § szerinti állami támogatás nem illeti meg. Az Ltp. módosítás következtében kiegészült 22. § (1) bekezdése kiveszi a 29. § szerinti meghosszabbítás eseteit az Ltp. azon szabálya alól, miszerint az állami támogatás mértékének és felső határának módosítása a már megkötött szerződéseket nem érinti.

[11] 3. A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítésének vizsgálata során abban foglalt állást, hogy jelen népszavazási kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén szükségszerűen következik-e a költségvetési törvényben meghatározott előirányzat emelése, a költségvetési törvényben meghatározottaktól eltérő mértékben.

[12] Elsőként azt rögzítette a Bizottság, hogy az állam a magyarországi lakásépítések megvalósulását a központi költségvetésből biztosított több kedvezménnyel ösztönzi. A lakásépítési támogatások egyik formája a lakás-takarékpénztári megtakarítások állami támogatása, melyre vonatkozó jogosultsági feltételeket az Ltp. tartalmaz. Az Ltp. 21. § (1) bekezdése alapján az állami támogatást a központi költségvetés nyújtja évente a lakás-előtakarékoskodónak a lakás-takarékpénztárnál benyújtott kérelme alapján.

[13] A lakástakarékpénztári megtakarítások állami támogatására vonatkozó kiadások a lakástámogatások elnevezésű költségvetési előirányzat egy része, amelyek mind a 2019. évi költségvetési törvény 1. Melléklet XLII. fejezet 29. címszáma, mind a jelenleg hatályos 2018. évi költségvetési törvény 1. Melléklet XLII. fejezet 29. címszáma kiadási előirányzatként rögzíti. A korábbi évek költségvetési törvényeiben szereplő lakástámogatások elnevezésű előirányzat teljesülésével kapcsolatban a Zárszámadási törvényjavaslat és a korábbi évek elfogadott zárszámadási törvényei összegszerű kiadásokat tartalmaznak. A zárszámadási törvényekhez fűzött általános indokolásokban, a lakástámogatások kiadási előirányzatán belül összegszerűen rögzítették a lakás-takarékpénztári megtakarítások adott évekre vonatkozó teljesült tételeit.

[14] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, amennyiben a feltett kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás következtében a jogalkotó kiterjesztené az állami támogatást az újonnan megkötött lakás-előtakarékossági szerződésekre is, akkor abból szükségszerűen következik a költségvetési törvény lakástámogatások előirányzott összegének emelésére vonatkozó jogalkotási kötelezettség. A népszavazási kérdés célját kizárólag a lakástámogatások kiadási előirányzat emelésével lehetne megvalósítani, amely azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában megállapított tilalomba ütközik.

[15] 4. A fent kifejtett okok miatt a Nemzeti Választási Bizottság az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a kezdeményezés hitelesítését megtagadta.

A felülvizsgálati kérelem

[16] A szervező (kérelmező) felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottság 1046/2018. számú határozata ellen, amelyben kérte a Kúriától, hogy a határozatot semmisítse meg, és kötelezze a Nemzeti Választási Bizottságot új eljárásra.

[17] 1. A felperes hivatkozása szerint a 2019. évi költségvetési törvényt az Országgyűlés már 2018 júliusában elfogadta. A költségvetés "kiadások oszlopában" a lakástakarékok után járó állami támogatást már bekalkulálták, hiszen ekkor még nem tudhatta a Kormány, hogy a lakástakarékok után járó állami támogatást 2018 őszén fogják megvonni. Az Ltp. módosítása óta a 2019. évi költségvetési törvényt nem módosították, melyből arra lehet következtetni, hogy a népszavazási kérdés a gyakorlatban nem érintené a jövőre nézve a központi költségvetést, ehhez elég lenne az Ltp.-t módosítani. A központi költségvetésre a népszavazás elrendelésének és annak eredményének tehát nincs többletkiadást eredményező hatása.

[18] 2. A kérelmező hivatkozott az Alkotmánybíróság 33/2007. (VI. 6.) AB határozatra is, amelynek érvelése azon alapul, hogy a népszavazásra bocsátandó vizitdíjról szóló kérdés nem ütközik az Alkotmány 28/C. § (5) pontjában nevesített tiltott tárgykörbe, ha annak szükségszerű következménye az lehet, hogy a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 18/A. §-át és nem a költségvetési törvényt kell az Országgyűlésnek módosítani. Ehhez hasonlóan a felperes álláspontja szerint jelen esetben sem kell módosítani a költségvetést, elég lenne az Ltp. 24/A. §-át. Amennyiben egy ilyen kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott tiltott tárgykörbe ütközne, az Alkotmánybíróság fennálló gyakorlatában ezt egyértelmű jogértelmezéssel rendezte volna, azonban sem olyan szabályozás, sem olyan jogértelmezés nem született, amely egyértelműen arra utalna, hogy az ilyen jellegű kérdésfeltevés, amely egy ágazati törvény módosítását vonja maga után, az tiltott tárgykörben ütközne.

A Kúria döntése és jogi indokai

[19] A felülvizsgálati kérelem nem megalapozott.

[20] 1.A felülvizsgálati kérelem tartalmát illetően elsődlegesen arra irányult, hogy a Kúria a népszavazási kezdeményezést engedélyezze, másodlagosan pedig arra, hogy a Kúria az NVB-t új eljárásra utasítsa. Az Nsztv. 30. § (1) bekezdése szerint a Kúria az NVB határozatát helybenhagyja, vagy azt megváltoztatja. E szabályból következően az NVB érdemi döntésével kapcsolatban a Kúriának nincs eljárásjogi lehetősége az NVB-t új eljárásra utasítani; az ügyben véglegesen döntenie kell [Knk.IV.37.584/2016/2., Knk.IV.38.255/2018/2.]. Új eljárás elrendelésére csak a kezdeményezés visszautasításáról hozott – azaz nem érdemi – NVB döntés ellen benyújtott felülvizsgálati kérelem esetén van mód (Nsztv. 30. § (2) bekezdés). A Kúria ezért a felülvizsgálati eljárásban – a felülvizsgálati kérelmet a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 2. § (4) bekezdése alapján tartalma szerint elbírálva – az NVB határozat helybenhagyásának, illetve megváltoztatásának lehetőségét vizsgálta.

[21] 2. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerint "[n]em lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról”.

[22] Az Alkotmánybíróság gyakorlata [28/2015. (IX. 24) AB határozat, 58/2007. (X. 1.) AB határozat, 51/2001. (XI. 29.) AB határozat] szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.

[23] Az Ltp. 21. § (1) bekezdése alapján a lakás-előtakarékoskodót, illetve a kedvezményezettet – legfeljebb az első tíz megtakarítási év során – a lakás-előtakarékoskodó által az adott megtakarítási évben befizetett betét összegéhez igazodó mértékben állami támogatás illeti meg, amelyet a lakás-előtakarékoskodónak kérelme alapján a központi költségvetés évente nyújt.

[24] Az Ltp. mód. 1. §-a értelmében: "[a] lakástakarékpénztárakról szóló 1996. évi CXIII. törvény 22. § (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
„(1) Az állami támogatás éves mértéke a lakás-előtakarékoskodó által az adott megtakarítási évben a lakástakarékpénztárnál az adott szerződés alapján betétként elhelyezett összeg harminc százaléka, legfeljebb azonban megtakarítási évenként hetvenkétezer forint. A támogatás mértékének és felső határának módosítása a már megkötött szerződéseket – a lakás-előtakarékossági szerződés megtakarítási idejének 29. § szerinti meghosszabbítását kivéve – nem érinti.” A 2. §-a kiegészítette az Ltp. „A lakáselőtakarékosság állami támogatása” alcímét a 24/A. §-sal, mely kimondta, hogy "[a] lakástakarékpénztárakról szóló 1996. évi CXIII. törvény módosításáról szóló 2018. évi LXIII. törvény hatálybalépését követően kötött lakás-előtakarékossági szerződés esetében a lakás-előtakarékoskodót a 21. § szerinti állami támogatás nem illeti meg.”

[25] Az Ltp. mód. a hatályba lépését, azaz 2018. október 17-ét követően megkötött új lakás-előtakarékossági szerződések, valamint a korábban megkötött lakás-előtakarékossági szerződések meghosszabbítása esetén járó állami támogatást megszüntette. Az Ltp. 22. § (1) bekezdése kiegészült rendelkezése szerint az állami támogatás mértékének és felső határának módosítása a már megkötött szerződéseket nem érinti.

[26] 3. A szervező kezdeményezésének célja a lakás-előtakarékossági szerződések esetében a lakás-előtakarékoskodót az Ltp. 21. § alapján megillető állami támogatás visszaállítása. A felülvizsgálati kérelem szerint mindez a 2019. évi központi költségvetés lakástámogatások költségvetési előirányzatát nem érinti, a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásnak nem lenne olyan többletkiadást eredményező hatása, amely szükségessé tenné a 2019. évi költségvetési törvény módosítását, lakástámogatás költségvetési előirányzatának emelését.

[27] A Kúria megállapítása szerint nem lehet a fenti következtetésre jutni annak tényéből, hogy az Ltp. mód. hatálybalépésével egyidejűleg nem került sor a 2019. évi költségvetési törvény módosítására. A Nemzeti Választási Bizottság határozata meghozatalának időpontjában hatályos 2018. évi költségvetési törvény 1. Melléklet XLII. fejezet 29. címszáma, és a 2018. július 31. napján kihirdetett 2019. évi költségvetési törvény 2019. január 1. napjától hatályba lépő 1. Melléklet XLII. fejezet 29. címszáma tartalmazza a lakástámogatások költségvetési előirányzatát. A 2018. évi előirányzat működési kiadásaként 35.250 millió forintot, felhalmozási kiadásként 201 050 millió forintot határozott meg, mely a 2019. évi költségvetési törvényben már csak 19.500 millió forint, illetve 222.870 millió forint. Az állami költségvetés részét képező lakástámogatások költségvetési előirányzatának egyik részeleme a lakástakarékpénztári megtakarítások állami támogatása. Nem megalapozott tehát a kérelmező azon állítása, mely szerint a 2019-es költségvetés kiadások oszlopában a lakástakarékok után járó állami támogatást „már bekalkulálták”.

[28] Az Lpt. mód. indokolásából az tűnik ki, hogy a lakásvásárlás állami támogatásának rendszere átalakulóban van, és ezen átalakítási folyamatba illeszkedik az új, illetve a korábban megkötött lakás-előtakarékossági szerződések meghosszabbítása esetén járó állami támogatást megszüntetése is. A törvényi indokolás egyértelműen utal arra is, hogy a jogalkotói szándék az átalakuló rendszer új elemei bővítésével járó fedezet biztosítása a korábban lakástakarékokra fordított állami forrásokból. (L. különösen: „Az eddig a lakástakarékokra fordított források a jövőben többek között a Családi Otthonteremtési Kedvezmény további bővítésének pénzügyi fedezetét biztosíthatják.”) A 2019. évi költségvetési törvény általános indokolása szintén utal a lakástakarékokhoz képest új támogatási konstrukció az otthonteremtési program folytatására.

[29] Mindezen körülmények szintén nem alapozzák meg azt a következtetést, hogy a 2019. évi költségvetési törvény „lakástámogatások” költségvetési előirányzatának részét képezné a lakástakarékpénztári megtakarítások állami támogatása. Mindezekre tekintettel a feltett népszavazási kérdés célját nem lehetne elérni egyedül az Ltp. mint ágazati törvény módosításával, ahogyan arra a kérelmező hivatkozott.

[30] A Kúria álláspontja szerint tehát a kérdésből okszerűen következik a 2019. évi költségvetési törvény megváltoztatásának szükségessége. A célzott joghatás a lakástámogatás kiadási előirányzat emelése nélkül nem valósítható meg. Az eredményes népszavazás a hatályban lévő költségvetési törvény módosítását tenné kötelezővé az Országgyűlés számára.

[31] 4. Az alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta, hogy mely esetekben tekintendő a népszavazási kérdés a költségvetésről szóló törvény tartalmát érintő kérdésnek. Így a kérelmező által hivatkozott 33/2007. (VI.6.) AB határozatban valóban úgy foglalt állást, hogy "kórházi napidíj jogintézményének, a kórházi napidíjat bevezető törvényhez fűzött miniszteri indokolás szerint, nem az egészségügyi rendszer stabilizálása a célja, mégis az Egészségbiztosítási Alap olyan bevétele, amely az egészségügyi szolgáltatóknál marad, így bizonyos mértékben a hatályos költségvetési törvényben finanszírozási jellege is van, még akkor is, ha a biztosítottak viszonylag széles körben eleve mentességet élveznek fizetése alól. Önmagában a kórházi napidíj bevétel-jellegéből azonban nem következik sem az, hogy megszüntetése az egészségügyi rendszer stabilitását kritikus mértékben veszélyeztetné, sem az, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja alapján a költségvetési törvény érintettsége miatt lenne követelmény kizárt tárgykörnek tekinteni az egészségbiztosítási rendszer finanszírozását egyébként csekély mértékben érintő kérdést."

[32] A Kúria álláspontja szerint jelen kérdés vizsgálata során a hivatkozott AB határozat nem lehet irányadó, egyrészt mert az érintett támogatás az állami költségvetés kiadási oldalához kapcsolódik, másrészt annak visszaállítása a már kifejtettek szerint szükségszerűen befolyásolná a lakástámogatási előirányzatra a költségvetési törvényben már betervezett összegeket és lényegében a kormány családtámogatási programját alapjaiban módosítaná.

[33] Mindezek alapján a Kúria megállapította, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése b) pontja szerinti tiltott tárgykört érint.

[34] Mivel országos népszavazás – a fentiek szerint – az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem írható ki az adott kérdésben, ezért az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi követelmények vizsgálata okafogyottá vált a kérdés hitelesítése iránti eljárásban, ennélfogva azt a Kúria sem vizsgálta meg.

[35] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása Nemzeti Választási Bizottság részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett a Nemzeti Választási Bizottság határozatának helybenhagyásáról.

A döntés elvi tartalma

[36] A lakás-előtakarékoskodót az Ltp. 21. §-a alapján megillető állami támogatás visszaállítását célzó népszavazásra feltett kérdésből okszerűen következik a 2019. évi költségvetési törvény megváltoztatásának szükségessége. A célzott joghatás a lakástámogatás kiadási előirányzat emelése nélkül nem valósítható meg. Az eredményes népszavazás a hatályban lévő költségvetési törvény módosítását tenné kötelezővé az Országgyűlés számára, ezért népszavazás az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem írható ki az adott kérdésben.

Záró rész

[37] A Kúria az alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.

[38] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

[39] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. február 19.

Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke,
Dr. Dobó Viola s. k. előadó bíró,
Dr. Horváth Tamás s. k. bíró