A KÚRIA
v é g z é s e
Az ügy száma: Knk.IV.38.258/2018/2.
A tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, előadó bíró, Dr. Dobó Viola bíró,
Dr. Horváth Tamás bíró
A kérelmező: Magyar Szocialista Párt
A kérelmező képviselője: Dr. Kuthán Viktória ügyvéd
Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: A Nemzeti Választási Bizottság 1042/2018. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1042/2018. számú határozatát helybenhagyja.
E végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a szervező – meghatalmazott útján – 2018. október 17-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A szervező a következő kérdésben kíván országos népszavazást kezdeményezni:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy az államtitkárt megillető juttatások körébe ne tartozzon kiemelt egészségügyi ellátás?”
[2] A Nemzeti Választási Bizottság az 1042/2018. számú határozatában a kérdés hitelesítését megtagadta.
[3] 1. A Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy az államtitkárok jogállásával kapcsolatos rendelkezéseket a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) tartalmazza. A Ksztv. 75. § (1) bekezdése felhatalmazást ad a Kormánynak, hogy rendeletben szabályozza az államtitkár juttatásait. A Ksztv. felhatalmazása alapján kiadott, az állami vezetői juttatásokról szóló 275/2015. (IX. 21.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Korm.rend.) 7. §-a rendelkezik az állami vezetők kiemelt egészségügyi ellátásáról. A Korm.rend. 7. § (1) bekezdése szerint az állami vezető – a helyettes államtitkár kivételével – térítésmentes kiemelt egészségügyi ellátásra jogosult, melyet a választása szerinti kijelölt egészségügyi szolgáltató biztosít. Az egészségügyi szolgáltatóval a Miniszterelnöki Kormányiroda köt megállapodást, melyben rendezésre kerülnek az ellátás igénybevételének részletei.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése szerint országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A Nemzeti Választási Bizottság idézett a Kúria Knk.37.807/2012/2. számú határozatából, majd megállapította, hogy az Országgyűlés saját akaratából lemondott az államtitkárok illetményen kívüli juttatásainak szabályozásáról. Mivel népszavazás útján csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntés vonható el, a népszavazási kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek.
[5] A Nemzeti Választási Bizottság megjegyezte, hogy az államtitkárok számára kormányrendeleti szinten biztosított kiemelt egészségügyi ellátás tárgyköre semmiképpen nem tekinthető az ország sorsát érintő legfontosabb ügynek.
[6] 2. A Nemzeti Választási Bizottság szerint a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott választópolgári egyértelműség követelményének sem. A Ksztv. alapján elválik egymástól az államtitkár és a „közigazgatási” jelzővel ellátott államtitkári tisztség. A Ksztv. 49. § (1) bekezdése az államtitkárt elsődlegesen a miniszter teljes jogkörű helyetteseként definiálja, a 61. § (1) bekezdése pedig a közigazgatási államtitkárt, mint a minisztérium hivatali szervezetének vezetőjét határozza meg. A kérdés nem vonatkozik a közigazgatási államtitkárokra, a választópolgárok számára azonban ez a különbségtétel – a differenciált szabályozás felismerése – nehézségekbe ütközik. A választópolgár ugyanis joggal gondolhatja azt, hogy az államtitkári tisztség olyan gyűjtőfogalom, amely valamennyi olyan állami vezetőt magában foglal, akinek megnevezésében, az államtitkár – a helyettes kivételével – bármilyen jelzővel szerepel.
[7] 3. Végül a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy a szervező kérdése a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétes, valamint a szervező magatartása sérti a Ve. szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét. A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény Általános részének hatálya – az Nsztv 1. §-ában foglaltaknak megfelelően – kiterjed az országos népszavazási eljárásra is, ezért a választási eljárás alapelvei az országos népszavazásra irányuló eljárásban is alkalmazandóak.
[8] A Nemzeti Választási Bizottság a hitelesítési eljárás során figyelembe vette a szervezőnek a kérdéssel kapcsolatban tett azon nyilatkozatát, amelyben „szimbolikus”-nak minősítette a kezdeményezést, ami arra enged következtetni, hogy annak benyújtása során a szervezőt nem az alanyi jogosultság célja, szándéka vezérelte, nevezetesen, hogy a kérdésben állásfoglalásra késztesse a választópolgárokat. A Nemzeti Választási Bizottság figyelemmel volt továbbá arra is, hogy bár a kérdés tárgya lényeges jogalkotási tárgykört érint, ez azonban nem jelenti azt, hogy egyben olyan kérdés lenne, amelynek népszavazás útján való megváltoztatása a polgárok jogait és kötelezettségeit hosszú távon határozná meg, alapvető befolyással bírna a társadalmi életre, a polgárok életviszonyaira, vagy összefüggésben állna valamely alapjoggal. Ennek alapján a kérdés nem összeegyeztethető az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében megfogalmazott azon rendelkezéssel sem, amely szerint a népszavazás a demokratikus hatalomgyakorlás kivételes formája.ű
[9] 4. A fent kifejtett okok miatt a Nemzeti Választási Bizottság az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a kezdeményezés hitelesítését megtagadta.
A felülvizsgálati kérelem
[10] A szervező (kérelmező) felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottság 1042/2018. számú határozata ellen, amelyben kérte a határozat megváltoztatását és a kérdés hitelesítését.
[11] 1. A kérelmező szerint a Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezésére vonatkozó gyakorlatot nem teljes körűen idézi. Véleménye szerint a Kormány eredeti és származékos végrehajtó hatalmi jogalkotói hatáskörei között a Nemzeti Választási Bizottság nem tesz különbséget. „Amennyiben nem lenne sem alkotmányjogilag, sem – ezen belül – a népszavazáshoz való alapvető jog szempontjából különbség a kétfajta jogalkotói hatáskör között, akkor teljesebbé válna a Kormány jogalkotói hatásköre a törvényhozás kárára, és eredményükben egyre szűkítenék az egyszerű többséggel hozott jogalkotási felhatalmazások a népszavazási tárgyköröket, amely helyzet a Kormány javára borítaná fel a hatalommegosztás Alaptörvény C) cikkében meghatározott rendszerét, kiüresítené, nem pedig komplementerré tenné a népszavazásokon történő közvetlen döntéshozatali formát.” Ezáltal nem egyes alapjogok vagy demokratikus államszervezési elvek válnának örökkévalósági klauzulákká, hanem kizárólag a Kormány egyre teljesebbé váló jogalkotási hatásköre lenne megváltoztathatatlan. Mindez szemben áll a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 10. § (3) pontjával, amely szerint törvény hatályon kívül helyezhet kormányrendeletet (de fordítva nem), illetve a jogszabályokat felsoroló Alaptörvény T. cikk (2) bekezdésével, amely alapján a törvény megelőzi a kormányrendeletet.
[12] A kérelmező – ahogy a Nemzeti Választási Bizottság is – idézett a Kúria Knk.37.807/2012/2. számú határozatából, kiemelve azt a részt, hogy a Kúriának esetenként kell eldöntenie, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[13] 2. A kérelmező szerint továbbá a kérdés nem sérti a választópolgári egyértelműség követelményét sem. Figyelembe kell venni a párhuzamosan benyújtott további népszavazási kezdeményezéséket, illetve azt, hogy a választópolgárok figyelmét a Nemzeti Választási Bizottság által kifogásolt különbségtételre fel lehet hívni a népszavazási eljárás későbbi szakaszában.
[14] 3. A kérelmező a Nemzeti Választási Bizottság további érveivel sem értett egyet. Hivatkozott egy internetes oldalra, amelyen lévő felmérés azt mutatja, hogy a magyar lakosság 62%-a szerint az egészségügy súlyos állapota a leginkább kezelendő probléma, tehát az ország sorsát érintő egyik legfontosabb ügy az egészségügyi ellátás. A kérdés az egyenlőtlenségekre (a politikai vezetők privilégiumaira) mutat rá, erre kívánja a figyelmet felhívni. Hivatkozott a kérelmező az Alaptörvény XX. cikkében foglalt egészséghez való jogra, a XV. cikke szerinti egyenlő bánásmód követelményére és XIII. cikk alapján az alkotmányos tulajdonvédelemre is.
A Kúria döntése és jogi indokai
[15] 1. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése szerint „[o]rszágos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.” A Kúria az Alaptörvény e rendelkezését – mind a kérelmező, mind a kérelmezett által idézett – Knk.37.807/2012/2. számú határozatában értelmezte elsőként. A határozat – jelen ügy szempontjából jelentős – főbb megállapításai a következők:
[16] „A Kormány az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése alapján tehát eredeti jogalkotói hatáskörben és törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot rendeletet. Amikor a törvény a Kormányt (vagy a Kormány tagjait), jogalkotásra hatalmazza fel, akkor a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés (hanem a végrehajtó hatalom) hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvéből és a 15. cikk (3) bekezdéséből következően a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha a Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdés értelmében népszavazásra bocsátható kérdés, csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, amely rendelkezés csak az Alaptörvényben tételesen is megfogalmazást nyert hatalommegosztás elvével együtt értelmezendő.
[17] A Kúria megállapította, hogy ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, az a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és az Nsztv. 10. § a) pontjába foglalt azon – tulajdonképpen korlátot is állító szabályt – hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne ez a jelleg. A Kúria úgy ítéli meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná.
[18] Miután azonban – a parlamentáris demokrácia sajátosságaiból is következően – az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó kérdéseket az Alaptörvény nem határolja el (nem is határolhatja el) élesen, ezért az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívének hitelesítése során az OVB-nek, illetve határozata elleni kifogás elbírálása során a Kúriának esetenként kell eldöntenie, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e. Mindenképpen az Országgyűlés hatáskörébe tartozónak kell tekinteni azokat a kérdéseket, amelyekben az Alaptörvény szerint csak törvény rendelkezhet, illetve azokat, amelyekben az Országgyűlés már törvényt alkotott s ezáltal döntött a kérdés Országgyűlés hatáskörébe tartozásáról. Mindezek korlátja az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott kivett tárgykörök.”
[19] 2. A Ksztv. – NVB határozat meghozatalakor hatályos – 75. § (1) bekezdése szerint „[f]elhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben szabályozza a miniszter, az államtitkár, a közigazgatási államtitkár, a helyettes államtitkár, a kormánybiztos, a miniszterelnöki biztos, a miniszterelnöki megbízott, a miniszteri biztos, a kormányhivatal vezetője és a központi hivatal vezetője juttatásait.” A Korm.rend. bevezetője értelmében a Kormány – többek között – a Ksztv. 75. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján alkotta meg a rendeletet. A Korm.rend. 7. § (1) bekezdése értelmében „[a]z állami vezető – a helyettes államtitkár kivételével – térítésmentes kiemelt egészségügyi ellátásra jogosult, melyet a választása szerinti kijelölt egészségügyi szolgáltató biztosít.”
[20] A Kúria a Knk.37.807/2012/2. számú határozatában a származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkot kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek. A Kúria megítélése szerint a Nemzeti Választási Bizottság helyesen értelmezte és alkalmazta a konkrét ügyre a Knk.37.807/2012/2. számú határozat elvi megállapításait.
[21] Jelen esetben a Ksztv. 75. § (1) bekezdése alapján az Országgyűlés úgy döntött, hogy az adott tárgykör vonatkozásában nem alkot törvényt, hanem azt a Kormány rendeletalkotására bízza. A Ksztv. e rendelkezésétől függetlenül figyelembe kell venni, hogy jelen ügyben az államtitkárt megillető juttatásról van szó, az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdése pedig e körben még a javadalmazást illetően sem ír elő törvényi szabályozási kötelezettséget, hiszen e rendelkezés szerint csak a Kormány tagja javadalmazását határozza meg törvény. A Ksztv. 75. § (1) bekezdése és a Korm.rend. NVB határozat meghozatalakor hatályos szabályai alapján az adott kérdés szabályozása nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozott, ezzel szemben az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. [Megjegyzendő, hogy a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Tv.) 2019. január 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezte a Ksztv. 75. § (1) bekezdését, de hasonló felhatalmazást tartalmaz a Kormány részére a Tv. 281. § (1) bekezdés 1. pontja.]
[22] A felülvizsgálati kérelem szerint a Nemzeti Választási Bizottság érvelése a hatalommegosztás rendszerét felborítja, ha azt elfogadjuk, akkor a Kormány jogalkotó hatásköre teljesebbé válik a törvényhozás kárára. A Kúria nem ért egyet a kérelmező ezen érvével. Különbséget kell ugyanis tenni a közvetlen (a népszavazás útján történő) és a közvetett (a képviselet útján történő) hatalomgyakorlás között. A fentebb megfogalmazottak csak az országos népszavazásra vonatkoznak, amelyet nem lehet úgy értelmezni, hogy a képviseleti hatalomgyakorlás során az Országgyűlés a már egyszer a végrehajtó hatalom részére adott tárgykör szabályozását ne vehetné vissza bármikor, nem lehet úgy értelmezni, hogy a jogforrási hierarchia rendszerében a kormányrendeletet valamiféle elsőbbséget élvezne a törvény rovására. A Kúria az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését épp a C) cikk (1) bekezdésébe foglalt hatalommegosztás elvével együtt értelmezte, amikor arra a következtetésre jutott, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás – Alaptörvényben szó szerint is megfogalmazott – „kivételes” jellegéből adódóan az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Ugyanakkor nem lehet tárgya nem a törvényhozói hatalmi ág feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés, ha azt a törvényhozás utalta rendeleti szabályozásra. Szó sincs ebben az esetben arról, hogy ezen törvényhozási felhatalmazások valamiféle „örökkévalósági klauzulákká” válnának, hiszen – mint fentebb kifejtésre került – az Országgyűlés a képviseleti hatalomgyakorlás során ezen felhatalmazásokat és az annak alapján megalkotott rendeleteket is megváltoztathatja.
[23] A Kúria a Knk.37.807/2012/2. számú határozatában hangsúlyozta, hogy mindenképpen az Országgyűlés hatáskörébe tartozónak kell tekinteni azokat a kérdéseket, amelyekben az Alaptörvény szerint csak törvény rendelkezhet, illetve azokat, amelyekben az Országgyűlés már törvényt alkotott s ezáltal döntött a kérdés Országgyűlés hatáskörébe tartozásáról. Tehát alappal nem merülhet fel, hogy felborul a hatalommegosztás rendszere a Kormány javára akkor, ha országos népszavazást csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésben lehet kezdeményezni. A törvényhozó hatalmi ág, az Országgyűlés szabadságát egyáltalán nem korlátozza az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésnek fenti értelmezése.
[24] Végül a Kúria megjegyzi, hogy – ahogy a Nemzeti Választási Bizottság is hivatkozott rá – az Nsztv. preambuluma szerint „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntés[e]” tartozik országos népszavazásra. Anélkül, hogy a Kúria állást foglalna arról, hogy az államtitkárok kiemelt egészségügyi ellátása, vagy annak elvetése az ország sorsát milyen mértékben érinti, utal arra, hogy amikor a törvény felhatalmazást ad végrehajtási rendelet megalkotására, egyben kifejezi azt is, hogy az Országgyűlés a szabályozási tárgy legfontosabb tartalmát meghatározta, a további részletek már rendelet útján is rendezhetők. Tehát implicit módon kifejezi, hogy nem a legfontosabb kérdésről van már szó az adott szabályozási tárgyban.
[25] 3. Mivel a Kúria a fentiek szerint megállapította, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján a kérdés hitelesítésének megtagadása jogszerű volt, az adott kérdésben népszavazás nem írható ki, ezért nem foglalkozott a kérelmező azon további érveivel, hogy a kérdés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti egyértelműség követelményének, illetve azzal, hogy sérti-e a választási alapelveket.
[26] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása a Nemzeti Választási Bizottság részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett a határozat helybenhagyásáról.
Záró rész
[27] A kérelmező az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 5. § (1) bekezdés d) pontja szerint teljes személyes illetékmentességben részesül, ezért az illetékről rendelkezni nem kellett.
[28] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
[29] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. február 12.
Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke, előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s.k. bíró,
Dr. Horváth Tamás s.k. bíró