Knk.IV.38.254/2018/2. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
végzése

Az ügy száma: Knk.IV.38.254/2018/2.

A tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró,
            Dr. Dobó Viola bíró

A kérelmező: Dr. E. G. J.

A kérelmező képviselője: Dr. Kovács Tamás ügyvéd

Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező

A felülvizsgálni kért jogerős határozat: A Nemzeti Választási Bizottság 1038/2018. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1038/2018. számú határozatát helybenhagyja.

Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket.

E végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A népszavazásra javasolt kérdést a szervező (a bírósági felülvizsgálati eljárásban kérelmező) 2018. október 12-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A szervező a következő kérdésben kíván országos népszavazást kezdeményezni:

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak ne kelljen képzési hozzájárulást fizetni?”

[2] Az NVB az 1038/2018. számú határozatában a kérdés hitelesítését megtagadta.

[3] Az NVB mindenekelőtt emlékeztetett arra, hogy 2008. március 9-én érvényes és eredményes országos népszavazást tartottak Magyarországon a jelen kérdéssel megegyező kérdésben. Az NVB megállapítása szerint a népszavazásra javasolt kérdés a magyar felsőoktatási rendszer finanszírozásának megváltoztatására irányul oly módon, hogy az „államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak ne kelljen képzési hozzájárulást fizetni[ük]”. Rögzítette továbbá, hogy a kezdeményezés hitelesítése során a hatályos jogszabályok alapján jár el.

[4] Az NVB szerint a népszavazásra benyújtott kérdés több lehetséges, egymással egyenértékű értelmezési lehetőséget is felvet, elsősorban azért, mert az abban szereplő „képzési hozzájárulás” kitétel egzakt tartalma a hatályos jogszabályi rendelkezések (vagyis a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény, a továbbiakban: Nftv. vonatkozó rendelkezései) alapján nem határozható meg. A hatályos szabályozás ugyanis nem rendelkezik ilyen fizetési kötelezettségről, a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvényben (a továbbiakban: Ftv.) korábban szabályozott, képzési hozzájárulás fizetésére vonatkozó hallgatói kötelezettséget pedig a törvényhozó 2008. április 1-jével hatályon kívül helyezte.

[5] A jelenleg fizetendő költségek közül az önköltség és az állami részösztöndíjjal támogatottnak az állam által nem viselt képzési költsége az, amely jellegét, funkcióját tekintve közelebb állhat a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló 2006. évi LXXIII. törvénnyel (a továbbiakban: Ftvmód.) bevezetett képzési hozzájáruláshoz, illetve amelynek megfizetése szükségszerűen jelentkezik minden aktív félévben. A kérdés tárgyát képező képzési hozzájárulás pontos meghatározásának hiánya olyan tág tartalmi lehetőségeket hagy a népszavazás eredményeként létrehozott új szabályozásnak, hogy a népszavazás időpontjában a tényleges szabályozási eredmény a választópolgárok számára nem látható előre, a jogalkotónak pedig nem kellően meghatározott. Ez azt is eredményezi, hogy a népszavazással elérni kívánt cél teljesülése sem biztosítható.

[6] A hatályos szabályozás alapján az NVB a népszavazásra benyújtott kérdés három lehetséges értelmezését vázolta föl. Az egyik szerint a kérdés az állami részösztöndíjas hallgató által képzési költség fizetésére vonatkozó kötelezettség megszüntetésére irányul, vagyis a kezdeményezés célja, hogy azonos helyzetbe hozza az állami ösztöndíjas hallgatóval. A másik lehetséges értelmezési lehetőség, hogy a felsőfokú tanulmányokat folytató, államilag – valamilyen mértékben – támogatott hallgatók mentesüljenek a képzésük minden felmerülő költségének finanszírozása alól, tehát többek között az állami részösztöndíjjal támogatott hallgatónak ne kelljen képzési költséget fizetni, illetve az állami (rész)ösztöndíjjal támogatott hallgatók számára a térítési díj fizetésére vonatkozó kötelezettség is megszüntetésre kerüljön. A kérdés harmadik lehetséges értelmezése – az Alkotmánybíróság 130/2008. (XI. 3.) AB, 100/2011. (XI. 24.) AB és 101/2011. (XI. 24.) AB határozataival összhangban –, hogy az a hatályos szabályozás fenntartására, vagyis annak megváltoztatását célzó, meghatározott tartalmú jogalkotástól való tartózkodásra irányul.

[7] Ez utóbbi értelmezési opcióval összefüggésben az NVB megállapította, hogy jelenleg nem ismert olyan törvényhozási akarat, illetve törvényjavaslat, amely az államilag támogatott képzésben résztvevők számára képzési hozzájárulás fizetésének kötelezővé tételéről rendelkezne. Ezen túl a megfogalmazás semmilyen módon nem utal arra, hogy a kérdéssel a kérelmező célja a hatályos szabályozás fenntartása, ami a kérdés megtévesztő jellegét erősíti. Szintén e megtévesztő jelleget támasztja alá, hogy a kérdés azt a téves képzetet keltheti, hogy a választópolgárok a kezdeményezés támogatásával egy jelenleg is létező, az államilag támogatott hallgatókat terhelő fizetési kötelezettségről hozhatnak döntést, miközben az Nftv. térítési díjról, és meghatározott esetekben önköltség-fizetési kötelezettségről, illetve képzési költségről rendelkezik.

[8] Mindezek alapján az NVB megállapította, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.

[9] A fent kifejtett okok miatt az NVB az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a kezdeményezés hitelesítését megtagadta.

A felülvizsgálati kérelem

[10] Az ügyben a szervező (kérelmező) nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben elsődlegesen kérte, hogy a Kúria a népszavazási kezdeményezést engedélyezze, másodlagosan pedig, hogy a Kúria az NVB-t új eljárásra utasítsa.

[11] A kérelmező szerint az NVB törvénysértő módon tagadta meg a kérelmet, mivel az nem esik az Alaptörvény által kizárt kérdések csoportjába, és kellően konkrét ahhoz, hogy arról az Országgyűlés dönthessen.

[12] A kérelmező szerint nem lehet eltekinteni a végleges döntés meghozatalakor az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében, (3) bekezdésében és (4) bekezdésében foglalt elvektől, valamint az Nsztv. preambulumában foglalt alapelvektől, amelyek értelmében a nép a hatalmát közvetlenül is gyakorolja. Igen fontos kérdés az, hogy a közösség tagjai milyen feltételekkel vehetnek részt a felsőoktatásban, hiszen elsődleges nemzeti érdek a minél több magasan képzett, a kor kihívásainak megfelelni tudó fiatal képzése, ennek viszont alapvető akadálya a képzés díja, amely különösen a szegényebb régiókban képezi akadályát a továbbtanulásnak.

[13] A kérelmező álláspontja szerint a választópolgárok a jelenleg hatályos jogszabályi megfogalmazástól függetlenül képesek eldönteni, hogy fizetős vagy önköltséges felsőoktatást szeretnének-e, ugyanígy azt is, hogy a jelenlegi rendszer a 2008. évben kinyilvánított népakaratnak megfelel-e, így a javasolt kérdés mind a választópolgárok, mind a jogalkotó számára egyértelmű. E körben nem a jelenlegi jogszabályi megfogalmazásnak, hanem annak a ténynek van alapvető jelentősége, hogy a korábbi népszavazási döntéssel ellentétesen a Kormány bevezette a fizetős felsőoktatást.

[14] Az Alaptörvény fenti rendelkezéseire és az Nsztv. preambulumára az NVB nem volt tekintettel határozatának meghozatalakor. A kérelmező szerint a közvetlen hatalomgyakorlás feltételeit szűken értelmező gyakorlat alapvetően ellentétes az Alaptörvénnyel, a vonatkozó nemzetközi egyezményekkel és Magyarország történelmi hagyományaival. A 2008-as népszavazáson feltett kérdéssel egyező jelenlegi kérdés formális jogi szabályokra hivatkozással való megakadályozása megengedhetetlen.

A Kúria döntése és jogi indokai

[15] A felülvizsgálati kérelem nem megalapozott.

[16] A felülvizsgálati kérelem elsődlegesen arra irányult, hogy a Kúria a népszavazási kezdeményezést engedélyezze, másodlagosan pedig arra, hogy a Kúria az NVB-t új eljárásra utasítsa. Az Nsztv. 30. § (1) bekezdése szerint a Kúria az NVB határozatát helybenhagyja, vagy azt megváltoztatja. E szabályból következően az NVB érdemi döntésével kapcsolatban a Kúriának nincs eljárásjogi lehetősége az NVB-t új eljárásra utasítani; az ügyben véglegesen döntenie kell (Knk.IV.37.584/2016/2.). Új eljárás elrendelésére csak a kezdeményezés visszautasításáról hozott – azaz nem érdemi – NVB döntés ellen benyújtott felülvizsgálati kérelem esetén van mód [Nsztv. 30. § (2) bekezdés]. A Kúria ezért a felülvizsgálati eljárásban – a felülvizsgálati kérelmet a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 2. § (4) bekezdése alapján tartalma szerint elbírálva – az NVB határozat helybenhagyásának, illetve megváltoztatásának lehetőségét vizsgálta.

[17] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (ún. választópolgári egyértelműség), továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (ún. jogalkotói egyértelműség). Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozata, valamint a Kúria joggyakorlata (Knk. IV. 37.388/2015/3) értelmében felülvizsgálat során a Kúria a népszavazási kérdés választói és jogalkotói egyértelműségét egyaránt mérlegeli.

[18] A választópolgári egyértelműség tekintetében az Nsztv. 9. § (1) bekezdése azt a követelményt támasztja a szervezővel szemben, hogy a népszavazásra javasolt kérdését úgy fogalmazza meg, hogy azt valamennyi választópolgár értse. A Kúria gyakorlata szerint a választói egyértelműség követelményéből következik, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni (Knk.IV.37.487/2015).

[19] Amint azt az NVB határozata is megállapította, a – többek között jelen kezdeményezés tárgyával azonos kérdésben – 2008. március 9-én megtartott országos ügydöntő népszavazásokon hozott döntések végrehajtásáról szóló 2008. évi IX. törvény 4. § (1) bekezdés d) pontja 2008. április 1-jével hatályon kívül helyezte az Ftv. és az Ftvmód. képzési hozzájárulásra vonatkozó szabályait. A kérdés tárgyát képező költségtérítési forma („képzési hozzájárulás”) tehát jelenleg nem létezik a magyar felsőoktatás-finanszírozási rendszerben. Jelen ügyben a Kúriának elsősorban azt kellett vizsgálnia, hogy a hatályos szabályok szerint a kérdés hogyan értelmezendő, illetve mennyiben felel meg a választópolgári és a jogalkotói egyértelműség Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt követelményeinek.

[20] A felsőoktatás finanszírozásának jelenleg hatályos szabályait az Nftv. tartalmazza, amely 2011. szeptember 1-jével hatályon kívül helyezte az Ftv.-t. Amint arra az NVB határozat is rámutat, az Ftv. finanszírozási szempontból eredetileg kétfajta – államilag támogatott és a költségtérítéses – képzési formáról rendelkezett; az államilag támogatott képzés költségeinek többségét az állami költségvetés, a költségtérítéses képzés költségeit a hallgató viselte. 2006-ban, az Ftvmód. 53. §-ával egészült ki az Ftv. a „képzési hozzájárulás” intézményével, amelyet az államilag támogatott alap- és mesterképzésben tanulmányokat folytató hallgatók voltak kötelesek fizetni. Innentől kezdve tehát kétfajta jogcíme és ezzel együtt alanyi köre, számítási módja létezett a felsőoktatási intézményekben folytatott tanulmányok hallgatói finanszírozásának. Ezek egyikét – a képzési hozzájárulást – helyezték a sikeres népszavazás eredményeképpen 2008. április 1-jével hatályon kívül.

[21] A hatályos Nftv. egy ettől lényegi elemeiben eltérő rendszerre épül, amennyiben három finanszírozási formát – az önköltséges hallgatók önköltségfizetését és az állami részösztöndíjjal támogatott hallgatók által fizetendő képzési költséget, valamint a minden felsőoktatásban részt vevő hallgató által fizetendő térítési díjat – nevesít. Nem egyértelmű – különösen az Ftv. korábbi rendszeréből, ezen belül is a költségtérítés és a képzési hozzájárulás egymáshoz való viszonyából kiindulva – hogy az Nftv. által létrehozott finanszírozási rendszerben mi lenne megfeleltethető a képzési hozzájárulás fogalmának, illetve pontosan mely költségkategória (önköltség, képzési költség, térítési díj vagy ezek egyes költségelemei) alóli mentességet célozza a népszavazási kezdeményezés tárgyát képező kérdés. Szemben a felülvizsgálati kérelem érvelésével, a kérdésnek többféle értelmezése is lehetséges és nem azonosítható kizárólag azzal, hogy a választópolgárok fizetős vagy önköltséges felsőoktatást szeretnének-e. Mindezekre tekintettel a kérdés olyan tág tartalmi lehetőségeket hagy a népszavazás eredményeként létrehozott új szabályozásnak, hogy a népszavazás időpontjában a tényleges szabályozási eredmény a választópolgárok számára nem látható előre, a jogalkotónak pedig nem kellően meghatározott.

[22] A Kúria gyakorlata az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli azt is, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2.). A fent kifejtettek fényében a Kúria egyetért az NVB álláspontjával, mely szerint a kérdés alkalmas annak téves képzetét kelteni, hogy jelen kezdeményezés támogatásával egy jelenleg is létező, az államilag támogatott hallgatókat terhelő fizetési kötelezettségről hozhatnak döntést, és emiatt megtévesztő lehet a választópolgárok számára.

[23] A felülvizsgálati kérelemben szereplő azon probléma megítélése pedig, hogy a jelenlegi felsőoktatási finanszírozási rendszer megfelel-e a 2008. évi népszavazás eredményének, nem válaszolható meg kétséget kizáróan egy eldöntendő kérdésre adott felelettel. A korábbitól különböző rendszer van ugyanis érvényben, amelyikben a vitatott fogalom tartalma a fentiek tükrében immár eltérő. Amennyiben a kérelmező szándéka a két rendszer összevetése volt, akkor megállapítható, hogy az ő célját sem tükrözi kielégítő pontossággal az általa feltenni kívánt kérdés.

[24] Mindezek alapján helytállóan jutott az NVB arra a következtetésre, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.

[25] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.

Záró rész

[26] A Kúria az alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.

[27] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

[28] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. január 15.

Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s. k. bíró