A KÚRIA
v é g z é s e
Az ügy száma: Knk.IV.37.298/2017/4.
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke; Dr. Balogh Zsolt előadó bíró Dr. Horváth Tamás bíró
Kérelmező: Dr. M. M.
Kérelmező képviselője: Dr. Varga István ügyvéd
Kérelmezett: Fővárosi Választási Bizottság (1052 Budapest, Városház utca 9–11.)
A felülvizsgálati kérelmet előterjesztő fél: kérelmező
Az ügy tárgya: A Fővárosi Választási Bizottság 10/2017. (III.24.) FVB határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Fővárosi Választási Bizottság 10/2017. (III.24.) FVB határozatát megváltoztatja, és az „Egyetért-e Ön azzal, hogy a Fővárosi Közgyűlés úgy módosítsa a Városligeti Építési Szabályzatot, hogy a Városliget közpark megengedett legkisebb zöldfelülete 70% legyen?” kérdés hitelesítését megtagadja.
A felülvizsgálati eljárás illetékét az állam viseli.
A végzés ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az ügy alapjául szolgáló tényállás
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. március 1-jén személyesen eljárva aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Fővárosi Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 36. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Az aláírásgyűjtő íven az alábbi kérdés szerepelt:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a Fővárosi Közgyűlés úgy módosítsa a Városligeti Építési Szabályzatot, hogy a Városliget közpark megengedett legkisebb zöldfelülete 70% legyen?”
[2] A Fővárosi Választási Bizottság (a továbbiakban: FVB) a 10/2017. (III.24.) számú határozatában az aláírásgyűjtő ívet hitelesítette. Megállapította, hogy az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése szerint a Fővárosi Közgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozó ügyről van szó, a kérdés nem ütközik az Nsztv. 32. § (2) bekezdésébe foglalt helyi népszavazásból kizárt tárgykörökbe, valamint a kérdés az Nsztv. 39. § (1) bekezdése szerint egyértelmű.
[3] A Fővárosi Választási Bizottság megállapította, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás a Városliget megújításáról és fejlesztéséről szóló 2013. évi CCXLII. törvény (a továbbiakban: Városliget tv.) felhatalmazása alapján megalkotott a Városligeti építési szabályzatról szóló 32/2014. (VII.15.) számú önkormányzati rendelet módosítását eredményezné, azonban a zöldfelület növelése nem lehet akadálya a Városliget tv. által kitűzött cél elérésének, azaz a különböző épületegyütteseket magába foglaló Liget Budapest project megvalósításának.
A felülvizsgálati kérelem
Az ügyben a kérelmező igazolt jogi képviselője útján, az Nsztv. 57. § (1) bekezdésébe foglalt határidőn belül felülvizsgálati kérelmet nyújtott be. A kérelmező – az Alkotmánybíróság 28/2015. (IX.24.) AB határozatát és a Kúria Knk.IV.38.142/2015/7. számú határozatát alapul véve – igazolta érintettségét.
[4] A felülvizsgálati kérelem szerint a 10/2017. (III.24.) FVB határozat sérti a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés e) és f) pontjába foglalt jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás, valamint a választási eljárás nyilvánossága elvét, az Nsztv. 38. §-ába foglalt ún. párhuzamossági moratórium elvét, az Nsztv. 39. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség elvét, valamint a Ve. 46. § da) pontjában foglalt, a választási bizottság határozataira vonatkozó indokolási kötelezettség előírását.
[5] A kérelmező előadta, hogy a szervező 2017. március 1-jén személyesen eljárva aláírásgyűjtő íveken több kérdést nyújtott be, amelyre a Fővárosi Választási Bizottság 2017. március 24-én megtartott ülésén a következő döntéseket hozta:
– a 9/2017. (III.24.) FVB határozatával megtagadta az alábbi kérdés hitelesítését: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a Fővárosi Közgyűlés úgy módosítsa a Városligeti Építési Szabályzatot, hogy a Városliget közpark megengedett legnagyobb beépítettsége 3% legyen?”;
– a 10/2017. (III.24.) FVB határozatával hitelesítette a jelen eljárás tárgyát képező kérdést;
– míg a 11/2017. (III.24.) FVB határozatával megtagadta az alábbi kérdés hitelesítését: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a Fővárosi Közgyűlés úgy módosítsa a Városligeti Építési Szabályzatot, hogy a Városliget közpark megengedett legkisebb zöld területe 70% legyen?”
[6] Az indítványozó szerint az Nsztv. 38. §-ába foglalt párhuzamossági moratóriumból következően az NVB-nek az első kérdéssel kellett volna foglalkoznia érdemben, a második és a harmadik kérdés hitelesítését meg kellett volna tagadni. Amennyiben a beadás egyszerre történik, az sem akadálya a sorrend felállításának. Mivel a 9/2017. (III.24.) FVB határozat a hitelesítést megtagadta, így nem nyílt meg a lehetőség a második kérdés hitelesítésére, hiszen a hitelesítést megtagadó döntés esetén be kellett volna várni a felülvizsgálati határidő eredménytelen elteltét.
[7] A kérelmező álláspontja továbbá, hogy az Nsztv. 39. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség követelményének sem felel meg a 10/2017. (III.24.) FVB határozatban hitelesített kérdés. A kérelmező a megtévesztő kérdésekkel kapcsolatos kúriai határozatokból idézett, majd kifejtette, hogy a zöldfelület kifejezést hétköznapi értelemben zöld területként azonosítjuk, így a kérdés azt a látszatot kelti, hogy a Városliget tv. célja csak kevesebb építmény felépítésével, vagy kisebb alapterületű építményekkel valósítható meg. Mivel zöldfelület építményeken is elhelyezhető, ezért érvényes és eredményes népszavazás esetén sem állna be érdemi változás a tervezett épületek paramétereiben. A kérdés azonban ezzel ellentétes hatást sugall. Figyelembe kell venni továbbá, hogy a zöldfelület fogalmába a vízzel borított felület is beletartozik, ami a fogalmi elhatárolást, s így a kérdés értelmezhetőségét tovább nehezíti.
[8] A kérelmező szerint az aláírásgyűjtő ív beadásának körülményei, illetve a megtévesztő kérdésfeltevés a jóhiszemű és tisztességes joggyakorlás elvével is ellentétes.
[9] A kérelmező utalt továbbá arra, hogy a 10/2017. (III.24.) FVB határozat sérti a Ve. 46. § da) pontját, amely szerint a választási bizottság határozata indokolásának tartalmaznia kell a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat. E körben arra utalt, hogy a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény módosításáról szóló 2016. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Mód.tv.) csak az országos népszavazás elrendelésével összefüggésben szűkítette le az ún. párhuzamossági moratórium érvényesülését, a helyi népszavazásra vonatkozó szabályok változatlanok maradtak. A 10/2017. (III.24.) FVB határozat azonban még csak utalást sem tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az Nsztv. 38. §-ában foglalt párhuzamossági moratóriumra vonatkozó szabályokat miért hagyta figyelmen kívül. A választási eljárás nyilvánossága leginkább a választási bizottságok határozatai és jegyzőkönyvbe foglalt döntései képezik. Megfelelő indok hiányában nincs módja a választópolgárnak arra, hogy a jogértelmezéshez igazítsa cselekedeteit.
[10] A Kúria a felülvizsgálati kérelmeket egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
A döntés indokolása
[11] Az Nsztv. II. Fejezete az országos népszavazás kezdeményezésére, míg a III. Fejezete a helyi népszavazás kezdeményezésére vonatkozó szabályokat tartalmazza.
[12] Az országos népszavazást illetően az ún. párhuzamos moratóriumot szabályozó 8. § (1) bekezdés b) pontja úgy rendelkezett, hogy a kérdés benyújtását követően nem nyújtható be azonos tárgyú kérdés a kérdés hitelesítését megtagadó döntés jogerőre emelkedéséig. Így tehát azonos tárgyban – ha a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését megtagadta – csak egymást követően, a megtagadó határozat jogerőre emelkedése után engedte újabb kérdés benyújtását. E szabály kapcsán – főként az ún. vasárnapi boltzárral összefüggő kezdeményezések körében – jogértelmezési és jogalkalmazási kérdések merültek fel: mely időpont tekinthető a jogerőre emelkedés időpontjának, azaz honnan nyílik meg az ismételt beadás lehetősége, miképpen igazolható az első, illetve az ismételt beadás (időbélyegző, átvételi nyilatkozat) stb.
[13] A fenti jogértelmezési és jogalkalmazási problémák megszüntetése, valamint a kialakult anomáliák megelőzése érdekében az Országgyűlés elfogadta a Módtv.-t. A módosítás következtében – a népszavazási kezdeményezés ezen fázisában – országos népszavazás esetén már nem a kérdés hitelesítését megtagadó döntés jogerőre emelkedése számít. Az Nsztv. 8. § a) pontja szerint „nem nyújtható be azonos tárgyú kérdés azt követően, ha a Nemzeti Választási Bizottság 22. § (3) bekezdése szerinti jogerős határozata megállapítja, hogy az érvényes aláírások száma legalább kétszázezer.” Ebből következően országos népszavazás esetén több kérdés is beadhatóvá vált azonos tárgyban, s azé lesz az elsőbbség, amely a kötelező népszavazás elrendeléséhez szükséges kétszázezer aláírást elsőként összegyűjti.
[14] Helyi népszavazás esetén a párhozamos moratórium jogintézményét az Nsztv. 38. §-a szabályozza, amelyet a Mód.tv. nem érintett. Az Nsztv. 38. § (1) bekezdés b) pontja értelmében „[a] kérdés benyújtását követően nem nyújtható be azonos tárgyú kérdés (…) a kérdés hitelesítését megtagadó döntés jogerőre emelkedéséig”. Így helyi népszavazás esetén azonos tárgyban a benyújtott kérdést követően csak akkor lehet beadni újabb kérdést – függetlenül attól, hogy azt egyszerre vagy egymás után nyújtották be – ha az elsőként benyújtott kérdés hitelesítését megtagadó választási bizottsági döntés jogerőre emelkedett.
[15] Tehát ha a választási bizottság „a kérdés” hitelesítését megtagadta, akkor újabb kérdést azonos tárgyban akkor lehet benyújtani, ha az Nsztv. 57. § (1) bekezdése alapján, a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül nem adnak be a döntés ellen bírósági felülvizsgálati kérelmet vagy ha beadnak, akkor addig, amíg az ezt elbíráló bírósági határozat jogerőre nem emelkedik.
[16] Az Nsztv. 38. § (3) bekezdése szerint két kérdés abban az esetben tekintendő azonos tárgyúnak, ha azok – akár részben – azonos vagy egymást kizáró kötelezettséget rónának a képviselő-testületre. Tehát azonos tárgykörbe nemcsak az azonos kötelezettségeket teremtő kérdések tartoznak, hanem azonos tárgykör az is, ha a másik kérdés csak részben teremt azonos kötelezettséget, és az is, ha egymást kizáró, vagy részben kizáró kötelezettség keletkezik.
[17] Jelen ügyben megállapítható, hogy a felülvizsgálati kérelemben megjelölt 9/2017. (III.24.) FVB határozat, a 10/2017. (III.24.) FVB határozat, és a 11/2017. (III.24.) FVB határozat alapjául szolgáló mindhárom kérdés azonos tárgyban született, mindhárom kérdés arra irányult, hogy a Fővárosi Közgyűlés módosítsa a Városligeti építési szabályzatot, a Városliget közpark megengedett beépítettségéhez képest.
[18] A 9/2017. (III.24.) FVB határozat rendelkező része szerint a Fővárosi Választási Bizottság az „Egyetért -e Ön azzal, hogy a Fővárosi Közgyűlés úgy módosítsa a Városligeti Építési Szabályzatot, hogy a Városliget közpark megengedett legnagyobb beépítettsége 3% legyen?” kérdés hitelesítését megtagadja. Az Nsztv. 38. § (1) bekezdés b) pontjával szemben a Fővárosi Választási Bizottság azonban nem várta be a 9/2017. (III.24.) FVB határozatban elsőként elbíráltak jogerőre emelkedését, hanem még ugyanazon ülésen, sorban a következő kérdésként a 10/2017. (III.24.) FVB határozat számon hitelesítette a jelen eljárás tárgyát képező azon kérdést, hogy „Egyetért-e Ön azzal, hogy a Fővárosi Közgyűlés úgy módosítsa a Városligeti Építési Szabályzatot, hogy a Városliget közpark megengedett legkisebb zöldfelülete 70% legyen?” Tehát mindkét kérdés a Városligeti Építési Szabályzat módosítására irányul, és a beépíthető, illetve a be nem építhető területek arányával foglalkozik. Mivel az Nsztv. 38. § (3) bekezdése alapján azonos tárgykörbe tartoznak a részben azonos, vagy egymást egészben vagy részben kizáró kötelezettséget tartalmazó kérdések is, ezért a 9/2017. (III.24.) FVB határozattal hitelesített kérdés és a 10/2017. (III.24.) FVB határozattal hitelesített kérdés az Nsztv. 38. § (3) bekezdése alapján azonos tárgyú.
[19] A föntiek alapján a 10/2017. (III.24.) FVB határozat tételesen áll szemben az Nsztv. 38. § (1) bekezdés b) pontjában foglaltakkal. Mivel a 9/2017. (III.24.) FVB határozat – amely az első kérdés kapcsán a hitelesítést megtagadta – nem emelkedett jogerőre, úgy sorrendben a jelen ügy tárgyát képező második kérdés nem volt hitelesíthető, a hitelesítést a Fővárosi Választási Bizottságnak érdemi vizsgálat nélkül, az Nsztv. 38. § (1) bekezdés b) pontja alapján – formai okból – meg kellett volna tagadni.
[20] A Kúria eljárása során bekérte a Fővárosi Választási Bizottságtól a 9/2017. (III.24.) FVB határozat, a 10/2017. (III.24.) FVB határozat és a 11/2017. (III.24.) FVB határozat alapjául szolgáló – a kérdéseket tartalmazó – aláírásgyűjtő ív benyújtásának rögzítésére szolgáló jegyzőkönyveket. A jegyzőkönyvek tartalmából, illetve a Fővárosi Választási Bizottság elnökének válaszából kiderül, hogy a kezdeményező mindhárom aláírásgyűjtő ívet egyszerre adta be 2017. március 1-jén 11 óra 10 perckor. Az egyszerre benyújtott kérdések alapján a Fővárosi Választási Bizottság – mivel a kérdéseket egy határozatban nem lehet elbírálni – értelemszerűen sorrendet kellett, hogy megállapítson. Az általa megállapított sorrend szerint az elsőként elbírált kérdés hitelesítését megtagadta, ezért az Nsztv. 38. § (1) bekezdés b) pontja alapján a további kérdéseket érdemben már nem is vizsgálhatta volna (a törvény tételes szabálya szerint: „nem nyújtható be azonos tárgyú kérdés”). Nem lehet az Nsztv. rendelkezéseit úgy értelmezni, hogy ha azonos tárgyban egyszerre nyújtanak be több aláírásgyűjtő ívet, akkor érdemi vizsgálat alá eshet valamennyi, de ha pl. pár másodperc elteltével nyújtják be, akkor már nem. A választási bizottságnak a benyújtáskor sorrendet kell megállapítania, mert az Nsztv. szabályai csak így érvényesülhetnek. A 10/2017. (III.24.) FVB határozat és minden további – a 9/2017. (III.24.) FVB határozat jogerőre emelkedéséig – azonos tárgyban benyújtott kérdésben való érdemi választási bizottsági döntés sérti az Nsztv. 38. § (1) bekezdés b) pontját.
[21] Jelen ügyben a 10/2017. (III.24.) FVB határozat nemcsak az Nsztv. fenti szabályát sérti, de sérti az Nsztv. 38. § (2) bekezdését is. E szabály szerint „[a]z (1) bekezdés a)-e) pontja szerinti esetben az ott megjelölt időpontot követő harminc napon belül újabb, azonos tárgyú kérdést nem nyújthat be ugyanazon szervező vagy ugyanazon, a 34. § (1) bekezdés a) és b) pontja szerinti kezdeményező.” Megállapítható, hogy mind a 9/2017. (III.24.) FVB határozat, mind a 10/2017. (III.24.) FVB határozat és mind a 11/2017. (III.24.) FVB határozat esetén ugyanazon magánszemély, Moldován László kezdeményezte a népszavazást. Így az Nsztv. 38. § (2) bekezdéséből következően nemcsak a 9/2017. (III.24.) FVB határozat jogerőre emelkedéséig (ha nem nyújtottak be ellene felülvizsgálati kérelmet 15 napig), hanem még további 30 napig ugyanazon magánszemély nem nyújthatott volna be azonos tárgyban újabb kérdést. A Fővárosi Választási Bizottság ezt sem észlelete, így határozata az Nsztv. 38. § (2) bekezdését is sérti.
[22] Minderre tekintettel megállapítható, hogy a Fővárosi Választási Bizottság 10/2017. (III.24.) FVB határozata törvénysértő, az Nsztv. 38. § (1) és (2) bekezdésbe ütközik.
[23] Az Nsztv. 57. § (3) bekezdés második mondata szerint a törvényszék [az Nsztv. 61. § (3) bekezdés szerint fővárosi szintű népszavazási kezdeményezés esetén a Kúria] a helyi választási bizottság határozatát helybenhagyja, vagy azt megváltoztatja; döntése ellen további jogorvoslatnak helye nincs. Ebből következően – még akkor sem, ha a választási bizottság eljárási szabályt sértett meg – sincs lehetőség az FVB határozat hatályon kívül helyezésére és az FVB új eljárásra kötelezésére. A Kúria több döntésében, így pl. a Knk.IV.37.257/2016/7. számú végzésében kifejtette, hogy eljárási szabályok sérelme esetén adekvát eljárási eszköz a határozat hatályon kívül helyezése és a választási bizottság új eljárásra utasítása lenne. Erre azonban a Kúriának törvényi lehetősége a népszavazási döntések felülvizsgálata során nincs [Indokolás 23]. Eljárási szabályszegés esetén is a határozat megváltoztatásának jogkövetkezményét kell levonnia.
[24] Minderre tekintettel a Kúria a 10/2017. (III.24.) FVB határozatot megváltoztatta, s kérdés hitelesítését formai okból megtagadta.
[25] A Kúria végül utal arra, hogy a kérdésben szereplő „zöldfelület” fogalma a felülvizsgálati kérelemben foglaltak szerint többértelmű fogalom. A Kúria a Knk.IV.37.487/2015. számú határozatában rámutatott, hogy a jogszabályokban foglalt terminus technikusok használata önmagában még nem teszi egyértelművé a kérdést. A hétköznapi értelemben vett közérthetőség szempontjából a tetőfelületen elhelyezett zöldfelület, vagy a vízzel borított felület be-vagy éppen leszámíthatósága többféle értelmezést is magában hordoz. A Kúria a Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozata szerint nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. Így a 10/2017. (III.24.) FVB határozat által elbírált kérdéssel kapcsolatban az Nsztv. 39. § (1) bekezdésbe foglalt választópolgári egyértelműség követelményének való meg nem felelés is alappal felmerülhet.
Záró rész
[26] Az illetékekről szóló – módosított – 1990. évi XCIII. törvény 5. §-a alapján a felülvizsgálati eljárás illetéke az állam terhén marad.
[27] A jogorvoslatot az Nsztv. 57. § (3) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2017. május 3.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke, Dr. Balogh Zsolt előadó bíró, Dr. Horváth Tamás sk. bíró