A Kúria
végzése
Az ügy száma: Knk.III.40.668/2021/2.
A tanács tagjai: Dr. Sperka Kálmán a tanács elnöke, Dr. Sugár Tamás előadó bíró, Dr. Suba Ildikó bíró
A kérelmező: ….
A kérelmező képviselője: Dr. Nagy Richárd Zsolt Ügyvédi Iroda
Az eljárás tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó személy: a kérelmező
A felülvizsgálni kért határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 12/2021. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 12/2021. számú határozatát helybenhagyja.
Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak - külön felhívásra - 10.000.- (tízezer) forint eljárási illetéket.
A végzés ellen felülvizsgálatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A Nemzeti Választási Bizottság a (továbbiakban: NVB) a Magyar Munkáspárt mint szervező által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében a 2021. július 30-án hozott 12/2021. számú határozatával döntött. Az NVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés módosítsa a köznevelési törvényt úgy, hogy Magyarországon a tankötelezettség újra 18 éves korig tartson?” népszavazásra javasolt kérdést hitelesítette.
[2] Az indokolásban rögzítette, a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 11. § (1) bekezdése szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[3] Az NVB megállapította, hogy a kérdés az Alaptörvényben, valamint az Nsztv-ben megfogalmazott követelményeknek megfelel, ezért a kérdést az Nsztv. 11. § -ában foglalt hatáskörében eljárva hitelesítette.
A felülvizsgálati kérelem
[4] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte oly módon, hogy a Kúria a kérdés hitelesítését tagadja meg.
[5] A kérelmező álláspontja szerint az NVB támadott határozata sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontját és az Nsztv. 9. § (1) bekezdését.
[6] Kifejtette, a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) 45. § (3) bekezdésének megfelelően a tankötelezettség főszabály szerint a tanuló tizenhatodik életévének betöltéséig tart. A tankötelezettség két évvel történő meghosszabbítása azt eredményezné, hogy azok, akik eddig tizenhat év felett elhagyták a köznevelési rendszert, ezt követően további két évig, tizennyolc éves koruk betöltéséig vennének részt benne. Mindez a köznevelési intézmények fenntartása szempontjából többletkiadásokat eredményezne (pl. több pedagógus, szaktanár, infrastrukturális igények). Ezen többletkiadások finanszírozásából pedig okszerűen következne a már elfogadott költségvetési törvény módosítása.
[7] Az Alkotmánybíróság a tiltott tárgyköröket tartalmazó alaptörvényi klauzula költségvetési törvénnyel kapcsolatos korlátozása tekintetében több döntésében kifejtette, hogy nem bocsátható népszavazásra a kérdés, ha a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvény módosítása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli törvényben szereplő kiadásokat [58/2007.(X.1.) AB határozat; 40/2012. (XII.6.) AB. határozat].
[8] A fentiekből következően a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában szabályozott tiltott népszavazási tárgykört érint, így az NVB-nek ebből az okból meg kellett volna tagadnia a kérdés hitelesítését.
[9] A kérelmező hangsúlyozta, az NVB nem vizsgálta kellő mélységben az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében írt egyértelműség követelményének teljesülését.
[10] Kiemelte, a népszavazásra javasolt kérdés csak látszólag egyszerű korhatár-változásra vonatkozik. Önmagában már az megtévesztő a választópolgárok számára, hogy a kérdés azt sugallja, a tankötelezettség korhatárának módosítása egy reverzibilis folyamat, annak ellenére, hogy a valóságban az életkori határ csökkentése teljesen eltérő következményekkel jár, mint a tankötelezettség korhatárának emelése, amely az intézményrendszert szükségszerűen érinti és a tankötelezettség alá eső már megszerzett jogait is jelentősen befolyásolja.
[11] A köznevelési rendszer a tizenhat éves korhatár mellett is biztosítja az iskolai végzettség megszerzésének lehetőségét és középfokú képzéseket a 13. évfolyamig kínál. Párhuzamosan kiépült a rendszer azon része is, amely a rövidebb tankötelezettséghez igazodóan, rövidebb idő alatt teszi lehetővé az iskolai végzettség megszerzését.
[12] Ezért a választópolgár számára nem nyilvánvaló, hogy a kérdésről tartott érvényes és eredményes népszavazás eredménye nem az lesz, hogy csökken azon korai iskolaelhagyók száma, akik tizenhatodik életévük betöltése előtt sem szereztek alapfokú képesítést, hanem az, hogy a kerettantervek és a középfokú intézmények átalakítása szükséges, hogy a tanmenetet a tervezett időben teljesítő diákok számára a megszerzett képesítéshez képest további egy-két év tanulmányi időt biztosítsanak.
[13] A Knk.II.37.302/2020/3. számú kúriai végzésből levezethetően a kérdés megtévesztő, ha annak megfogalmazása szerinti teljesítése nem lehetséges az alkotmányos keretek között.
[14] A kérdés egyértelműen a Nktv. 45. §-ának a módosítására kötelezné az Országgyűlést, azonban ennek a módosításnak a haladéktalan alkalmazása az érintettek alkotmányos jogait sértené, mivel a 10-11. évfolyamon végzettséget szerzők a jelenlegi szabályok alapján tankötelezettségüket teljesítették és az intézményrendszer biztosította számukra a munkaerőpiacon való hatékony részvétel lehetőségét a szakmai végzettséggel. A korhatár emelése megfosztaná őket az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése szerinti már megszerzett joguktól, ami a munka és a foglalkozás szabad megválasztására vonatkozik.
[15] Ha a jogalkotó úgy dönt, hogy a törvény elfogadását követő tanév kezdetével tanulmányaikat megkezdők számára emeli a tankötelezettség tartalmát, úgy a népszavazás kötőereje az érintett első évfolyam befejezéséig sem tart. Ugyanis a jogalkotó – amennyiben szakpolitikailag indokolt – visszaállíthatja a korábban hatályos szabályokat a tankötelezettség időtartamának csökkenése érdekében. A kérelmező szerint a tankötelezettség kiterjesztése ezért olyan intézményi és kerettantervi módosításokat szükségszerűen magával hozó bonyolult szakpolitikai kérdés, amely bonyolultsága okán népszavazásra nem bocsátható.
A Kúria döntése és jogi indokai
[16] A felülvizsgálati kérelem alaptalan.
[17] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
[18] Az Alaptörvény 28. cikkére tekintettel a jogértelmezés során kötelezően figyelembe veendő, az Nsztv. 9. §-ához kapcsolódó jogalkotói indokolás a következőket tartalmazza: „A népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségére vonatkozó szabályozás – az Alkotmánybíróság gyakorlatával összhangban – két elemet foglal magában: egyrészt a népszavazásra javasolt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie, másrészt az Országgyűlés számára egyértelműnek kell lennie, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, s ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).”
[19] A Kúriának a választópolgári egyértelműség körében elfoglalt következetes joggyakorlata szerint a népszavazási kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos, és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. (Lásd Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.38.391/2018/2., és Knk.VI.37.014/2020/2. számú kúriai végzések.)
[20] A jogalkotói egyértelműség körében irányadó Knk.IV.37.340/2015/3. számú kúriai végzés kimondja, e vonatkozásban kritérium, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma.
[21] A Kúria a fentiek figyelembevételével vizsgálta az eljárás tárgyát képező kérdés választópolgári és jogalkotói egyértelműségét.
[22] Az Nktv. 45. § (2) bekezdés első mondata szerint a gyermek abban az évben, amelynek augusztus 31. napjáig a hatodik életévét betölti, tankötelessé válik. A 45. § (3) bekezdése kimondja, a tankötelezettség annak a tanévnek a végéig tart, amelyben a tanuló a tizenhatodik életévét betölti. A sajátos nevelési igényű tanuló tankötelezettsége meghosszabbítható annak a tanítási évnek a végéig, amelyben a huszonharmadik életévét betölti.
[23] A jogalkotó a tankötelezettség végét a jelenlegi jogszabályi rendelkezés hatálybalépését megelőzően irányadó tizennyolcadik év betöltéséről a tizenhatodik év betöltésére csökkentette, visszatérve a korábbi megoldáshoz.
[24] A Kúria megítélése szerint nem vitás, hogy a tankötelezettség végének meghatározása kiemelt jelentőséggel bír a köznevelési intézményrendszer kiépítésében és működtetésében. A jogalkotó ugyanis ezen időpont figyelembevételével köteles a társadalom oktatási igényeinek megfelelő intézményi rendszert meghatározni, mint ahogyan ez már két alkalommal megtörtént, egyszer, amikor a tizenhat évet tizennyolc évre emelték, másodszor, amikor ez az időpont újra tizenhat évre került leszállításra.
[25] A választópolgárnak abban kell döntést hoznia, hogy szükségesnek tart-e egy olyan jogszabálymódosítást, ami ismételten a tizennyolcadik életév betöltéséhez köti a tankötelezettség végét, avagy nem. Ez egy egyszerűen, igen, vagy nem válasszal eldönthető kérdés, amely világos és egyértelműen megválaszolható.
[26] A Kúria a Knk.IV.37.940/2018/2. számú végzésében kifejtette, a feltett kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének, mert olyan oktatási szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nem csak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. A kérdés alapján ugyanis nem csak arról kellene dönteni, hogy legyen-e maximalizálva a heti tanórák száma a középfokú iskolákban, hanem arról is, hogy pontosan milyen mértékben.
[27] A Kúria hangsúlyozza, a jelen ügyben népszavazásra javasolt kérdés ugyan oktatási témájú, azonban a választópolgároknak annak megválaszolásához nincs szükségük átfogó oktatási ismeretekre.
[28] A Kúria rámutat, hogy egyrészt a tankötelezettség kérdésének szabályozása az Országgyűlés jogalkotási hatáskörébe tartozik, másrészt érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma. A kérelmező érvelésével szemben nincs jelentősége annak, hogy a jogalkotó a későbbiek során szakpolitikai vagy egyéb indokból vissza kívánja-e állítani a 2012. óta hatályos szabályokat, avagy nem. Az „igen” szavazatok többségre jutása esetén az Országgyűlés hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy miként, milyen hatályú és tartalmú jogszabályalkotással tesz eleget a népszavazás eredményének.
[29] A Kúria a fentiekre tekintettel megállapítja, hogy a feltett kérdés megfelel a választópolgári és jogalkotói egyértelműség követelményeinek.
[30] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.
[31] Az Alkotmánybíróság gyakorlata [58/2007. (X.1.) AB. határozat; 51/2001. (XI.29.) AB. határozat] szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve, ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadásokat.
[32] A Kúria álláspontja szerint a kérdés nem irányul a költségvetési törvény módosítására, abból okszerűen nem következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása. Ezt meghaladóan a kérdés nem irányul arra, hogy a választópolgárok határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.
[33] Érvényes és eredményes népszavazás esetén az „igen” szavazatok többségénél a tankötelezettség felső határának emelése a jogbiztonság érvényesülésének figyelembevételével lépcsőzetesen vagy eltolva oldható meg, ezért a 2021. évre vonatkozó költségvetési törvény és az Alaptörvény 8. § (3) bekezdés b) pontjában meghatározott egyéb törvények módosítása nem lenne szükséges.
[34] A Kúria emellett hangsúlyozza, hogy a tankötelezettség két évvel történő meghosszabbítása önmagában nem feltétlenül emelné a költségvetési kiadásokat.
[35] A Kúria a fentiekre tekintettel megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítése az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára figyelemmel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdésére alapítottan rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.
A döntés elvi tartalma
[36] A népszavazásra javasolt kérdés nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába, ha az nem a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, a kérdésből okszerűen nem következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása és a kérdés nem arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan meghatározzák a jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.
Záró rész
[37] Az Nsztv. 30. § (3) bekezdését alkalmazva a Kúria határozatát a Magyar Közlönyben nyolc napon belül, a Kúria honlapján a határozat meghozatala napján közzéteszi.
[38] A Kúria az érdemben alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.
[39] A végzés ellen az Nsztv. 30. § (1) bekezdésére alapítottan további jogorvoslatnak nincs helye.
Budapest, 2021. november 11.
Dr. Sperka Kálmán s.k. a tanács elnöke,
Dr. Sugár Tamás s.k. előadó bíró,
Dr. Suba Ildikó s.k.bíró