A Kúria
végzése
Az ügy száma: Knk.III.39.059/2023/2.
A tanács tagjai: Dr. Sperka Kálmán a tanács elnöke, Dr. Gyurán Ildikó előadó bíró, Dr. Farkas Katalin bíró
A kérelmező: Kérelmező (Cím1)
A kérelmező képviselője: dr. Enyedi Krisztián ügyvéd (Cím2)
Az eljárás tárgya: népszavazásra feltett kérdés hitelesítése
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező
A felülvizsgálni kért határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 42/2023. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 42/2023. számú határozatát helybenhagyja.
Kötelezi a kérelmezőt, hogy az esedékesség napjáig fizessen be az állami adó- és vámhatóság illetékbevételi számlájára 10.000,- (tízezer) forint eljárási illetéket.
A Kúria tájékoztatja a kérelmezőt, hogy a fizetendő illeték a határozat jogerőre emelkedését követő 60. napon válik esedékessé.
A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) 42/2023. számú határozatával megtagadta a kérelmezőnek az „Egyetért-e Ön azzal, hogy állami fenntartású általános iskolát csak a felvételi körzet szerinti településen megtartott helyi népszavazás támogató döntése esetén lehessen megszüntetni?” népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését.
[2] Az NVB elsődlegesen abból indult ki, hogy a kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés a kérdésben szereplő esetkört – azaz egy állami fenntartású általános iskola megszüntetését – az ügydöntő helyi népszavazás kötelező elrendelésének egy eddig nem létező, új törvényi okaként kodifikálja.
[3] A helyi népszavazással és az állami fenntartású iskolák megszüntetésével összefüggő releváns jogszabályok áttekintését követően megállapította, hogy a vonatkozó alaptörvényi rendelkezés egyértelműen behatárolja a helyi népszavazás tárgyát azáltal, hogy kimondja, helyi népszavazást kizárólag helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről lehet tartani [Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 31. cikk (2) bekezdése].
[4] Ezzel összhangban mondja ki a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 32. § (1) bekezdésében és 61. § (1) bekezdésében, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete a hatáskörébe tartozó ügyben rendelhet el helyi népszavazást.
[5] Az Nsztv. 33. §-a ugyan általános felhatalmazást ad az Országgyűlés számára arra vonatkozóan, hogy törvényben állapítson meg a helyi népszavazás megtartását kötelezően előíró új oko(ka)t és e rendelkezés alapján az Országgyűlés jogalkotási szabadsága széles körben érvényesül, ugyanakkor a jogalkotás ebben az esetben sem lehet korlátlan. A szabályozás megalkotásakor a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során sem kerülhet ellentétbe az Alaptörvény rendelkezéseivel (13/2023. NVB határozat, Indokolás [18]). Mindez azt jelenti, hogy az Országgyűlés kizárólag olyan új, helyi népszavazási tárgykört állapíthat meg, ami – összhangban az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdésével – önkormányzati feladat- és hatáskörbe tartozik.
[6] Ennek vizsgálata során arra a megállapításra jutott, hogy az alapfokú nevelés-oktatás (azaz az általános iskolai nevelés-oktatás) biztosítása – a jogalkotó kifejezett döntése folytán – kizárólag állami (tehát nem önkormányzati) feladat- és hatáskör, és – szemben a nemzetiségi önkormányzatokkal – a települési önkormányzatok számára egyéb feltételek mellett sem engedhető át általános iskola alapítása vagy fenntartása.
[7] Tekintettel pedig arra, hogy az állami fenntartású általános iskolákkal kapcsolatos fenntartói döntések – így azok megszüntetéséről való döntés is – kívül esik a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörén, a kezdeményezésben célzott jogalkotás sértené az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdését. Igenlő válaszok többsége esetén olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt Alaptörvény módosítást foglal magában, annak a 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalmába ütközik.
A felülvizsgálati kérelem
[8] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében a határozat megváltoztatását és a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését kérte.
[9] Állította, hogy az NVB jogszabálysértő módon járt el és tévesen mérlegelt, az eredményes népszavazás burkolt Alaptörvény módosítást nem valósítana meg.
[10] Kifejtette, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében meghatározott helyi közügyek listája nem taxatív, annak l) pontja szerint a helyi önkormányzat törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorolhat. Eszerint az Országgyűlést megillető törvényalkotási hatáskörbe tartozik a további helyi közügyek meghatározása [Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés b) pont].
[11] Az Alaptörvény nem tiltja az Országgyűlés számára azt, hogy az általános iskolai nevelési-oktatási feladatok ellátását részben vagy egészben helyi önkormányzat hatáskörébe utalja, mint ahogyan az a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 2013. január 1-jei hatályba lépését megelőzően is volt változatlan alkotmányos szabályozás mellett.
[12] Az Országgyűlés ezen döntése alapján a helyi önkormányzat hatáskörébe utalt döntés meghozatala az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés l) pontja alapján helyi közügynek minősül, amely során az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése szerint helyi népszavazásnak van helye.
[13] Ebből adódóan egy eredményes népszavazás esetén pontosan azonosítható az Országgyűlést terhelő jogalkotási kötelezettség: az általános iskola megszüntetése folyamatába az önkormányzat számára döntési hatáskört kell biztosítani, a helyi népszavazás tartását törvényben kell előírni.
[14] A támadott határozat megszorító értelmezése ellentétes az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésével, 8. cikk (2) bekezdésével és sérti a népszavazáshoz való politikai alapjogot. E körben idézte az Alkotmánybíróság 22/2020. (VIII.4.) AB határozatát is.
[15] Az objektív intézményvédelmi kötelezettségből adódóan a jogalkalmazó szervek, így az NVB sem alakíthat ki olyan jogértelmezést, amely a népszavazás kezdeményezését szükségtelenül korlátozza, vagy annak kiüresítését eredményezheti.
A Kúria döntése és jogi indokai
[16] A felülvizsgálati kérelem – az alábbiak szerint – alaptalan.
[17] A Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az NVB jogszerűen tagadta-e meg a kérelmező által országos népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését. A kérdés – az Nsztv. 11. § (1) bekezdés második mondatából következően – abban az esetben hitelesíthető, ha mind az Alaptörvényben, mind az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[18] Az Alaptörvény 8. cikke deklarálja az országos népszavazás alkotmányos alapjait és annak korlátait.
[19] Az Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bekezdéséből fakadóan a közhatalom forrása a nép, amely a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Ebből pedig következik, hogy a népszuverenitást – főszabály szerint – az Országgyűlés juttatja kifejezésre. A demokratikus hatalomgyakorlásnak ugyanakkor része az is, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében a választópolgárok közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessenek.
[20] A népszuverenitás gyakorlásának kivételes módjaként megjelenő népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kötelezze. A népszavazás útján történő hatalomgyakorlásnak ez a közvetlen formája kivételes jellegű, ennek okán a népszavazáshoz való jog gyakorlása több feltétel együttes fennálltához kötött.
[21] Az Alkotmánybíróság a 3/2022. (III.18.) AB határozatában is megerősítette, hogy az országos népszavazás intézménye az Alaptörvénynek megfelelő funkcióját akkor tölti be, ha az olyan kérdés feltételére szolgál, amely alkalmas arra, hogy elérje a népszavazás célját: a választópolgárok közvetlen hatalomgyakorlását a népszavazás tárgyában.
[22] Azaz olyan népszavazási kérdés, amelyből nem következik egyértelmű törvényalkotási kötelezettség vagy meghatározott tartalmú jogalkotástól való tartózkodás; vagy az az országos népszavazási kérdés, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében foglalt tilalomba ütközik, az Alaptörvénnyel eleve ellentétes, és a népszavazás jogintézményével alkotmányosan nem összeegyeztethető, vagy a népszavazás rendeltetésellenes alkalmazására irányul. Az Alaptörvénynek csak olyan népszavazási eljárás felel meg, amely ezeket a követelményeket biztosítani tudja annak érdekében, hogy a választópolgárok közvetlenül tudják gyakorolni hatalmukat.
[23] A kérelmező által országos népszavazásra javasolt kérdés a kötelezően elrendelendő ügydöntő helyi népszavazás egy új esetkörét kodifikálná törvényi szinten egy, a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe nem tartozó kérdésben.
[24] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése értelmében országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[25] Az Alaptörvény 31. cikk (1) és (2) bekezdései kimondják, Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. A helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani.
[26] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése felsorolja a helyi önkormányzatoknak a helyi közügyek intézése körében gyakorolható hatásköreit. A 32. cikk (1) bekezdésének l) pontja szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei közötttörvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.
[27] Ezen alaptörvényi rendelkezések összevetéséből megállapítható, hogy helyi népszavazást kizárólag helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről lehet tartani. Az Alaptörvény azonban taxatíve nem határozza meg ezen feladat- és hatásköröket, miután a helyi önkormányzat pontosan az Alaptörvény felhatalmazása alapján törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorolhat (Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés l) pont).
[28] Mindezeken túl az Nsztv. 33. §-a is azt deklarálja, hogy a képviselő-testület helyi népszavazást köteles elrendelni abban a kérdésben, amelyben törvény vagy önkormányzati rendelet helyi népszavazás megtartását írja elő.
[29] Ez az előírás pedig – szemben a korábbi szabályozással – nem sorolja fel a helyi népszavazás kötelező tárgyköreit, hanem annak meghatározását az Országgyűlésre, valamint az önkormányzati rendelet megalkotójára bízza.
[30] Jelenleg a Mötv. határozza meg azokat a tárgyköröket, amelyekben kötelező helyi népszavazást tartani, így a településnek a területével határos másik megyéhez történő átcsatolására irányuló kezdeményezése, a települések egyesítésének kezdeményezése, önálló község alakításának kezdeményezése, lakott területrész átadásának támogatása, a fővárosi kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezése, fővárosi kerület lakott területrészének más kerülethez való csatolásának kezdeményezése és a fővárosból kiválás és a fővároshoz csatlakozás kezdeményezése tartozik ebbe a körbe.
[31] Rámutat a Kúria, az Nsztv. 33. §-a valóban felhatalmazást ad az Országgyűlés számára arra, hogy törvényben állapítson meg a helyi népszavazás megtartását kötelezően előíró rendelkezéseket, azonban ez a jogosultsága nem korlátlan. Magyarország alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája ugyanis a képviselet. A választópolgárok általános, egyenlő, közvetlen, titkos és szabad választások útján választják meg a képviseleti szerveket, ezen alapul e szervek legitimációja, működése. A képviselet útján történő hatalomgyakorlás elsődlegességét az Alaptörvény rögzíti. Így amikor a választópolgárok a választásokon szavaznak, azt annak tudatában kell tenniük, hogy a választási cikluson belül a közhatalom gyakorlásba történő közvetlen beleszólásuk – azaz, amikor népszavazás dönt az adott kérdésben – kivételes. Ennek megfelelően a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás tárgykörei az adott alkotmányos berendezkedésben korlátozottak.
[32] Elsődleges korlátját képezi, hogy a szabályozás megalkotásakor a jogalkotó nem kerülhet ellentétbe az Alaptörvény rendelkezéseivel, azon belül pedig tételesen az Alaptörvény 31. cikke (2) bekezdése rögzíti, miszerint helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről lehet csak helyi népszavazást tartani.
[33] Korlátot jelent az is, hogy a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörének törvényi kibővítésére – összhangban a Mötv. rendelkezéseivel is – kizárólag a helyi közügyek intézése körében van lehetőség. A Mötv. 13. § (1) bekezdése felsorolja a helyi közügyeket, így például a helyi óvodai ellátás biztosítását is, azzal, hogy a 13. § (2) bekezdése értelmében törvény a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó más helyi önkormányzati feladatot is megállapíthat. Vagyis a Mötv. a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok között az óvodai ellátást nevesíti, míg az alapfokú nevelés-oktatást nem, szemben a korábban hatályban volt rendelkezésekkel, amelyek mindkettőt tartalmazták.
[34] Mindezeken felül az Nsztv. 32. § (1)-(2) bekezdésében írt feltételeknek is meg kell felelni.
[35] Jelenleg tehát az alapfokú, azaz általános iskolai nevelés-oktatás biztosítása – iskola alapítása, fenntartása, megszüntetése – alapvetően állami feladat- és hatáskör. Települési önkormányzatnak feladat- és hatásköre e tárgykörben nincs.
[36] A köznevelési intézmény létesítésének kötelezettsége fő szabály szerint az állam feladata, így azt vagy az állam vagy – az Nkt. keretei között – nemzetiségi önkormányzat, egyházi jogi személy, vallási egyesület vagy más személy vagy szervezet alapíthat és tarthat fenn, ha a tevékenység folytatásának jogát – jogszabályban foglaltak szerint – megszerezte.
[37] Az Nkt. 21. § (3a) és (8) bekezdése alapján a köznevelési intézmény a nyilvántartásba való bejegyzéssel a bejegyzés napján jön létre és a nyilvántartásból való törléssel, a törlés napján szűnik meg. A köznevelési intézményt – többek között – törölni kell a nyilvántartásból, ha az intézmény fenntartója az intézmény megszüntetéséről határozott.
[38] Az állami köznevelési feladat ellátásában fenntartóként részt vevő szervekről, valamint a Klebelsberg Központról szóló 134/2016. (VI. 10.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés a) pontja szerint az állami fenntartású általános iskolák esetében a fenntartói feladatokat az illetékes tankerületi központ látja el. Az Nkt. 84. § (7) bekezdése azonban a nevelési-oktatási intézmény megszüntetésével kapcsolatos döntéshozatalt a köznevelésért felelős miniszter feladatkörébe utalja. A megszüntetésre vonatkozó javaslatot a fenntartó tankerületi központ – a Klebelsberg Központ útján – teszi meg, miután beszerezte a véleményezési joggal rendelkezők (többek között az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, a szülői szervezetnek, az iskolai diákönkormányzatnak, illetve a vagyonkezelésében levő ingatlan tulajdonos önkormányzatának) véleményét.
[39] Ezen jogszabályi rendelkezésekből levezethető, hogy az állami fenntartású általános iskolákkal kapcsolatos fenntartói döntések kívül esnek a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörén. Ahhoz pedig, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás – a szóban forgó tárgykörben kötelezően elrendelendő és ügydöntő helyi népszavazás előírása az állami fenntartású általános iskolák megszüntetése körében – népszavazási kérdés legyen, az is szükséges, hogy a tervezett szabályozás tárgya helyi önkormányzati feladat- és hatáskörbe tartozzon.
[40] Jelen esetben sem a népszavazásra javasolt kérdés, sem annak az érvényes és eredményes helyi népszavazáson kinyilvánított többségi támogatása önmagában nem teszi az állami fenntartású általános iskolák megszüntetését helyi önkormányzat feladat- illetve hatáskörévé, abból olyan jogalkotási kötelezettség alapvetően nem következik, amely megfelelne az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés l) pontjának.
[41] Ennek hiányában pedig a feltett kérdés hitelesítése valóban olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.
[42] A Kúria hangsúlyozza, egy új, kötelezően elrendelendő helyi népszavazási tárgykörnek a korábbi szabályozási megoldások koncepciójába is illeszkednie kell, az Alaptörvény keretei között az csak akkor megengedhető, ha nem áll ellentétben a helyi népszavazás alkotmányos berendezkedésben betöltött szerepével, ezzel felel meg az alkotmányosság követelményének.
[43] A kifejtettekre tekintettel a Kúria az NVB határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.
A döntés elvi tartalma
[44] Nem hitelesíthető az az országos népszavazási kérdés, amely olyan törvényalkotásra kötelezné az Országgyűlést, aminek eredményeképpen helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe nem tartozó ügyben rendelne el kötelező helyi népszavazást.
Záró rész
[45] Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 62. § (1) bekezdés s) pontjában biztosított tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt, az Itv. 45/A. § (5) bekezdésében meghatározott mértékű eljárási illeték viselésére a kérelmező köteles.
[46] Tájékoztatja a kérelmezőt, hogy az illetéket a Nemzeti Adó-és Vámhivatal 10032000-01070044-09060018 számú illetékbevételi számlájára kell az esedékesség napjáig megfizetnie. A megfizetés során közleményként fel kell tüntetni a Kúria megnevezését, a kúriai ügyszámot, valamint a fizetésre kötelezett adóazonosító számát.
[47] Az Nsztv. 30. § (4) bekezdését alkalmazva a Kúria a határozatáról a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
[48] A Kúria döntése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. július 11.
Dr. Sperka Kálmán s. k. a tanács elnöke
Dr. Gyurán Ildikó s. k. előadó bíró
Dr. Farkas Katalin s. k. bíró