Knk.III.39.012/2024/9. számú határozat

A Kúria

végzése

Az ügy száma: Knk.III.39.012/2024/9.

A tanács tagjai: Dr. Sperka Kálmán a tanács elnöke, Dr. Gyurán Ildikó előadó bíró, Dr. Farkas Katalin bíró

A kérelmező: Kérelmező (Cím1)

A kérelmező képviselője: Dr. Enyedi Krisztián ügyvéd (Cím2)

Az eljárás tárgya: népszavazásra feltett kérdés hitelesítése

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező

A felülvizsgálni kért határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 41/2023. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 41/2023. számú határozatát helybenhagyja.

Kötelezi a kérelmezőt, hogy az esedékesség napjáig fizessen be az állami adó- és vámhatóság illetékbevételi számlájára 10.000,- (tízezer) forint eljárási illetéket.

A Kúria tájékoztatja a kérelmezőt, hogy a fizetendő illeték a határozat jogerőre emelkedését követő 60. napon válik esedékessé.

A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

             A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

  1. A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) 41/2023. számú határozatával megtagadta a kérelmezőnek az „Egyetért-e Ön azzal, hogy a helyi tanterv a tanórai foglalkozások időkerete harminc százalékának felhasználásáról rendelkezhessen?” népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését.
  2. Határozata indokolásában hivatkozott a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 11. §-ára, az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdéseire és kifejtette, hogy a helyi tantervre vonatkozó legfontosabb előírások a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvényben (a továbbiakban: Nkt.) és a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendeletben (a továbbiakban: EMMI rendelet) találhatóak. Az NVB áttekintette a helyi tanterv tartalmára és annak elfogadására vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket, így az Nkt. 26. § (1)-(2) bekezdéseit, az EMMI rendelet 13. § (2) és (3) bekezdéseit, továbbá megvizsgálta a helyi tanterv tartalmára vonatkozó jogi normákat, így az EMMI rendelet 7. § (1) bekezdés b) pont ba) és bq) alpontjait. Rögzítette, hogy az alapóraszámokat tanulási területenként (tantárgyanként) két éves bontásban a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: NAT) tartalmazza.
  3. A kérdés egyértelműsége vizsgálata körében az Nsztv. 9. § (1) bekezdésére és 11. §-ára hivatkozott. Hangsúlyozta, a népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Hivatkozott a Kúria több döntésére.
  4. Megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés annak módosítására irányul, hogy a helyi tanterv a tanórai foglalkozások 30%-ának felhasználásáról rendelkezhessen. Kiemelte, hogy a népszavazásra javasolt kérdés lényegi magja komplex, köznevelés-szakmai szabályozási területet ölel fel, amelynek egyes szegmensei az NVB meglátása szerint a választópolgárok előtt rejtve maradnak, így az egyértelműség követelményének a kérdés nem felel meg.
  5. Elemezte az EMMI rendelet és a NAT vonatkozó rendelkezéseit és kifejtette, hogy a nevelőtestületek döntési szabadsága (helyi tanterv) abban testesül meg, hogy intézményenként, azaz iskolánként és évfolyamonként is eltérően alakíthatják a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások számát, ebből adódóan különböző az az időkeret is, aminek 10%-áról az iskolák szabadon dönthetnek.
  6. Egy átlagosan tájékozott választópolgár számára szavazatának leadása pillanatában szinte lehetetlen annak felmérése, hogy a kérdés a hatályos szabályozáshoz képest milyen változást kíván előidézni, mivel ahány iskola, annyi helyi tanterv lehetséges, amelyeknek a teljes körű ismerete nem várható el a választópolgártól. Annak érdekében, hogy pontosan fel tudják mérni döntésük következményeit, a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. A kérdés alapján ugyanis nemcsak azzal kellene tisztában lenniük, hogy az EMMI rendelet alapján pontosan mi a tartalma a helyi tantervnek, hanem azzal is, hogy a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkeretének legfeljebb 10%-a hogyan kerül felhasználásra.
  7. Kifejtette, hogy a kérdés nem egyszerű megítélésű és mögöttes tartalma miatt nem kizárólag arról szól, hogy a törvényben szereplő 10% 30%-ra módosul. A választópolgár megalapozott döntéshozatalához a százalékos megoszlás tartalommal való kitöltése lényeges. A mindennapokban ugyanis a választópolgár nem a nevelőtestületek 10%-os döntési jogosultságával találkozik, hanem azzal, hogy az pontosan miben testesül meg, azaz azt pontosan milyen tartalommal töltik meg az iskolák. Megállapította, hogy a kérdés által a választópolgár felé eljuttatott információ (százalékszám) nem nyújt megfelelő alapot és tájékozottságot ahhoz, hogy a választópolgár döntését kellőképpen mérlegelje.
  8. A választópolgár döntési helyzetének nehézségeit tovább fokozza az is, hogy a NAT által biztosított két éves ciklusokban való óraszám-csoportosítás évfolyam, illetve osztály szintjére lebontva is megjelenhet, amelynek teljes körű rálátására egy jól tájékozott választópolgár sem feltétlenül képes. Utalt a Kúria azon eseti döntéseire, amelyek rámutattak arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert nem ismeri annak lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.).
  9. Határozatában ismertette a népszavazásra javasolt kérdés továbbgyűrűző hatásait is, kiemelve, hogy az Nkt. 26. § (2) bekezdése 10%-os döntési szabadságot biztosít a nevelőtestületek részére. Ezen túlmenően pl. magyar nyelv és irodalom tantárgyból a NAT az óraszámok 20%-át biztosítja a szaktanárok részére szabadon felhasználható részként. Amennyiben a két említett tényező közül a 10% megemelésre kerülne, az hátrányosan hatna és megnehezítené a tanulók iskolaváltását is, mivel az egyes iskolák által oktatott tananyagok között megnőnének a különbségek, a műveltségi területek és a tanulók tudása közötti olló kinyílna, valamint a különbözeti vizsga letétele is megnehezülne.
  10. Mindezek alapján arra a megállapításra jutott, hogy a kérdés mögöttes tartalma mélyen tanügyi, oktatás-szakpolitikai jellegű, ebből adódóan a választópolgár a nyelvtanilag egyszerűen megfogalmazott kérdésre történő válaszadás során nincs abban a helyzetben, hogy átlássa döntése ok-okozati összefüggéseit, vagyis azt, hogy ez a gyakorlatban hogyan fogja érinteni pl. gyermeke, unokája tanulmányait.
  11. A kérdés egyértelműségének hiánya elsődlegesen az iskolánként eltérő helyi tantervek különbözőségéből, továbbá az oktatási rendszer komplexitásából fakad, amelynek eredményeként valamely, a törvényben rögzített mennyiség módosításának további következményei is lehetnek, mivel annak többek között a jövő generáció tudására, a munkaerő piacára is hatása van. E további következményeket ugyanakkor a választópolgár tudata szavazatának leadása pillanatában nem feltétlenül foghatja át, döntésének következményeit és hatásait komplexen és egészében átlátni az adott pillanatban nem biztos, hogy képes.

A felülvizsgálati kérelem

  1. A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását és a népszavazási kérdés hitelesítését kérte. Állította, az NVB jogszabálysértő módon járt el és tévesen mérlegelt, megsértve ezzel az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdését, 8. cikk (2) bekezdését, valamint az Nsztv. 11. § (1) bekezdését.
  2. Állította, hogy az NVB határozata meghozatalakor figyelmen kívül hagyta a Kúria NVB által hivatkozott határozatainak (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3. és Knk.37.356/2105/2.) összefüggésrendszerét. A Kúria ezen döntéseiben maga is utal arra, hogy azok az Alkotmánybíróság évtizedes, állandó gyakorlatán alapulnak. E körben az egyértelműség követelményét átfogóan az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat rögzítette.
  3. Rámutatott, hogy a Kúria NVB által idézett döntéseiben olyan kérdéseket kellett elbírálni, amelyek lényegi tartalma csak átfogó jogi, szakmai elemzés eredményeként voltak azonosíthatóak, a jelen ügy tárgyát képező népszavazási kezdeményezés alapján világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető kérdésben kell a választópolgároknak állást foglalniuk. Az eredményes népszavazás következménye tehát a választópolgárok számára egyértelműen azonosítható: eredményes népszavazás esetén az intézmények a tanórai foglalkozások nagyobb arányának felhasználásáról tudnak rendelkezni.
  4. Kiemelte, hogy az már az Országgyűlés, illetve a végrehajtási rendeletek megalkotása során a Kormány felelőssége, hogy az Nkt. további szabályait és a végrehajtási rendelkezéseket a népszavazási döntést tiszteletben tartva akként alakítsák ki, hogy az oktatáspolitikai, ifjúságpolitikai, társadalompolitikai stb. szempontok megfelelően érvényesüljenek. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételességéből következik ugyanis, hogy a komplex, átfogó törvényi szabályozás megalkotásának felelősségét a választópolgárok népszavazás révén nem vehetik át az Országgyűléstől.
  5. Utalt arra is, hogy a választópolgárok népszavazási kezdeményezése lehetséges „továbbgyűrűző” hatásainak tisztázására a népszavazási kampány során lefolytatott társadalmi vita hivatott (63/2002. (XII. 3.) AB határozat indokolás IV/2.2.). A népszavazási kezdeményezéssel célzott törvényi rendelkezés megalkotásának közvetlen következményei tehát jól azonosíthatóak. Az pedig a törvényi szabályozás normatív jellegéből következően nem elvárható követelmény, hogy „a nyelvtanilag egyszerűen megfogalmazott kérdésre történő válaszadás során” a választópolgár abban a helyzetben legyen, hogy átláthassa „a döntése ok-okozati összefüggéseit, jelesül azt, hogy a gyakorlatban hogyan fogja érinteni pl. gyermeke, unokája tanulmányait”.
  6. Az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat ugyancsak rámutatott, hogy az egyértelműség vizsgálatába nem tartozik bele a népszavazásra szánt kérdés célszerűségi vizsgálata, és annak tisztázása sem, hogy a magyar jog hatályos szabályrendszere milyen jogi rendelkezéseket tartalmaz a népszavazás tárgyával kapcsolatban. Minderre figyelemmel a jelen ügyben vizsgált népszavazási kérdés az Alkotmánybíróság és a Kúria joggyakorlata alapján is megfelel az egyértelműség követelményének.
  7. Érvelése szerint az NVB határozatában kifejtett érvelés lényegében azt jelentené, hogy nem tartható országos népszavazás olyan kérdésben, amelynek érdemi társadalmi kihatása van. Ez az értelmezés azonban nem egyeztethető össze az országos népszavazás alkotmányos intézményével, és emiatt ellentétes az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésével, 8. cikk (2) bekezdésével és az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésével. E körben utalt az Alkotmánybíróság 22/2020. (VIII. 4.) AB határozatában kifejtettekre. Kiemelte, az objektív intézményvédelmi kötelezettségből eredően a jogalkalmazó szervek, így az NVB sem alakíthat ki olyan értelmezést, ami a népszavazási kezdeményezést szükségtelenül korlátozza vagy annak kiüresítését eredményezheti, és nem tagadhatja meg a népszavazási kérdés hitelesítését csupán arra alapozva, hogy az egyébként egyértelműen és világosan megfogalmazott kérdés társadalmi hatásait a választópolgárok nem tudják felmérni.

A Kúria Knk.II.39.058/2023/2. számú végzése és az Alkotmánybíróság 21/2023. (VIII.7.) számú határozata (a továbbiakban: ABh1.)

  1. A Kúria Knk.II.39.058/2023/2. számú végzésével az NVB 41/2023. számú határozatát megváltoztatta és a népszavazási kérdést hitelesítette.
  2. Az alkotmányjogi panasz folytán eljárt Alkotmánybíróság az ABh1.-ben megállapította, hogy a Kúria Knk.II.39.058/2023/2. számú végzése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisítette.
  3. Az Alkotmánybíróság döntését követően a Kúria Kpk.IV.39.085/2023/3. számú határozata a felülvizsgálati kérelem ismételt elbírálását írta elő.

A Kúria Knk.II.39.103/2023/2. számú végzése

  1. A Kúria Knk.II.39.103/2023/2. számú végzésével az NVB 41/2023. számú határozatát ismételten megváltoztatta, és a népszavazási kérdést hitelesítette.
  2. A Kúria a kérdés értelmezésénél követte a Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés [61] bekezdésében foglalt jogi álláspontot, amely szerint a Knk.IV.39.645/2021/19. számú határozatban megfogalmazott és azt követő joggyakorlatban (Knk.III.40.647/2021/18., Knk.III.40.644/2021/15., Knk.IV.40.648/2021/23.) megerősített elvek mentén kell vizsgálnia az egyértelműség követelményének érvényesülését.
  3. Kifejtette, hogy a népszavazásra feltett kérdés az Nkt. módosítására irányul, az a nemzeti közneveléshez, konkrétan a helyi tantervben meghatározott tanórai foglalkozások időkeretéhez kapcsolódik. A feltenni indítványozott kérdésben szereplő fogalmak, mint a „helyi tanterv”, vagy a „tanórai foglalkozások” az Nkt. és az EMMI rendelet alapján egyértelműen meghatározhatóak.
  4. Erre is figyelemmel a feltenni kívánt kérdés a kúriai és alkotmánybírósági gyakorlatra tekintettel egyértelműen értelmezhető, mivel annak alapvető fogalmi elemeit az Nkt. és az EMMI rendelet, vagyis jogszabály tartalmazza. Általános elvárás, hogy az állampolgárok a jogszabályokat ismerjék, értsék, betartsák (a jog nem tudása nem mentesít a felelősség alól), ezért alappal feltételezhető, hogy egy jogszabályi rendelkezés megváltoztatására irányuló kérdés megértése egy átlagosan tájékozott választópolgár számára nem jelent nehézséget, különösen, hogy a kérdés által felvázolt változtatás kizárólag mennyiségi értékre (10% helyett 30%) terjed ki.
  5. Miután pedig a népszavazásra feltett kérdés által használt fogalmak elsődleges, nyelvtani értelme egyértelműen meghatározható volt, a Kúria megállapította, hogy a népszavazásra feltett kérdés nem sérti a választópolgári egyértelműség követelményét.
  6. Rögzítette, hogy a kérdés a jogalkotói egyértelműségnek is megfelel, mert az Országgyűlés is tisztában lesz – különösen a meglévő jogszabályi rendelkezésekhez kapcsolódó szabályozás ismeretében – az érvényes és eredményes népszavazást követő jogalkotói feladatával.
  7. Figyelemmel az ABh1. indokolására, a Kúria a kompetens választópolgár elvét mellőzte, amely azonban az egyértelműség tekintetében érdemi változáshoz – miután az átlagosan tájékozott választópolgárt tekintette kompetensnek – nem vezetett.

Az Alkotmánybíróság 4/2024. (I.25.) határozata (a továbbiakban: ABh2.)

  1. Az Alkotmánybíróság az ABh2-ben megállapította, hogy a Kúria Knk.II.39.103/2023/2. számú végzése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisítette.
  2. Kimondta, hogy a Kúria jogértelmezése túlterjeszkedett az egyértelműség fogalmán amikor kitágította az értelmezési kereteket.
  3. A Kúria nem tett eleget az Abh1-ben kibontott alkotmányos követelménynek, értelmezett alkotmányos tartalomnak. Bár formailag kivonta az érvelésből a kompetens választópolgár elvét, valójában megtartotta az Alkotmánybíróság által korábban alaptörvény-ellenesnek minősített álláspontot. Az az érvelés ugyanis, amely szerint „az átlagos választópolgár szempontjából is megállapítható volt, hogy a választópolgári egyértelműség fennáll”, változatlanul kiterjeszti az egyértelműség fogalmát, azaz továbbra is az Alkotmánybíróság által korábban kifogásolt módon üresíti ki az Nsztv. 9. § (1) bekezdését.
  4. Az Alkotmánybíróság az Abh1-ben kifejezetten azt állapította meg, hogy a Kúria által a kompetens választópolgár elvének bevezetése alaptörvény-ellenes, mivel egyrészt önellentmondást jelent, másrészt kiüresíti a népszavazási kérdés egyértelműségének vizsgálatát amikor lényegében rögzíti, hogy bármely – az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó – népszavazási kérdés tekintetében kompetensnek, hozzáértőnek kell tekinteni a választópolgárokat.
  5. Megállapította, hogy a Kúria támadott végzése továbbra sem egyeztethető össze az Alaptörvénnyel, az Alkotmánybíróság továbbra is az NVB határozatában követett jogértelmezést tekinti alaptörvény-konformnak.
  6. A Kúria továbbra is egyértelműnek tekintette a kérdést, annak ellenére, hogy a megsemmisített végzésben implicite elismerte, hogy a hitelesítés pillanatában a kérdés még nem volt egyértelmű, de az NVB azért sértette meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség követelményét, mert nem tágította ki a népszavazási kérdés egyértelműségének idődimenzióját.
  7. A Kúria tehát csak formálisan törölte az alaptörvény-ellenes érvet a döntéséből, de érdemben nem jutott a megsemmisített végzésében foglaltaktól eltérő, az ABh1-ben kibontott alkotmányos követelménynek, értelmezett alkotmányos tartalomnak, tehát az ABh1-el érintett alaptörvényi rendelkezéseknek megfelelő alaptörvény-konform következtetésre, ezért a támadott végzés az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének, valamint azzal összefüggésben az Alaptörvény 28. cikke rendelkezéseinek nem felel meg.
  8. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az újabb végzés továbbra is túllépi a rendes bíróságok hatáskörét, önkényes, visszaélés a bírói függetlenséggel, ezért megsértette az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes bírósági eljáráshoz való alapjogot. A végzés Nsztv. 9. § (1) bekezdéséhez fűzött jogértelmezése figyelmen kívül hagyta az Alaptörvény 28. cikkében meghatározott jogértelmezési szabályokat. Ezzel eloldotta magát a norma szövegétől, tartalmától, lényegében kiüresítette a hitelesítés jogintézményének tartalmi szegmensét, és ezzel a contra legem jogértelmezés egyúttal contra constitutionem önkényessé vált, ami egyben az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét okozta.
  9. A konkrét ügyre vonatkoztatva kijelentette, hogy a Kúria eljáró tanácsa azonos tényállás, vagyis ugyanazon népszavazási kérdés esetén azonos jogcím alapján a megismételt eljárásban a megsemmisített végzéssel azonos végzést nem hozhat. Ugyanakkor továbbra is a Kúria feladata az NVB határozatával szembeni felülvizsgálati kérelem elbírálásának ügyében való döntés meghozatala, és ennek megindokolása az Alkotmánybíróság által meghatározott alkotmányos keretek között. Az indokolás és maga a döntés is a Kúria sajátja.
  10. A Kúria Kpk.IV.39.004/2024/3. számú végzésében az ABh2. alapján a Kúria népszavazási ügyben eljáró tanácsát új határozat hozatalára utasította.

A Kúria döntése és jogi indokai

  1. A felülvizsgálati kérelem – az alábbiak szerint – alaptalan.
  2. A Kúria előre bocsátja, a felülvizsgálat tárgya nem a Kpk.IV.39.004/2024/3. számú végzése, hanem a népszavazásra feltett kérdés hitelesítése. A Kúria Kpk.IV.39.004/2024/3. számú végzése annyiban köti a Kúriát, hogy az ABh2. szerint új határozat hozatalára utasította. Mindez azt jelenti, hogy döntése során az Alkotmánybíróság ABh2-ben megfogalmazott szempontjai figyelembevételével járt el, amely rögzítette, hogy a Kúria eljáró tanácsa azonos tényállás, vagyis ugyanazon népszavazási kérdés esetén azonos jogcím alapján a megismételt eljárásban a megsemmisített végzéssel azonos végzést nem hozhat. Figyelemmel volt arra is, hogy a Kúria feladata az NVB határozatával szembeni felülvizsgálati kérelem elbírálásának ügyében való döntés meghozatala, és ennek megindokolása az Alkotmánybíróság által meghatározott alkotmányos keretek között.
  3. Jelen ügy a népszavazási kérdéssel összefüggő ügyek kiosztási sorrendje szerint a soron következő K.III. tanácsra került kiosztásra. Az ügyben eljáró tanács összetétele – a tanácson belüli ügyelosztás sorrendjében soron következő tanácselnök Kp. 10. § (1) bekezdés h) pontja szerinti nyilatkozatára figyelemmel – a tanácson belüli helyettesítési rendnek megfelelően változott meg.
  4. A Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az NVB jogszerűen tagadta-e meg a kérelmező által országos népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését. A kérdés – az Nsztv. 11. § (1) bekezdés második mondatából következően – abban az esetben hitelesíthető, ha mind az Alaptörvényben, mind az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  5. Az Alaptörvény 8. cikke deklarálja az országos népszavazás alkotmányos alapjait és annak korlátait.
  6. Az Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bekezdéséből fakadóan a közhatalom forrása a nép, amely a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Ebből pedig következik, hogy a népszuverenitást – főszabály szerint – az Országgyűlés juttatja kifejezésre. A demokratikus hatalomgyakorlásnak ugyanakkor része az is, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében a választópolgárok közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessenek. A népszuverenitás gyakorlásának kivételes módjaként megjelenő népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kötelezze. A népszavazás útján történő hatalomgyakorlásnak ez a közvetlen formája kivételes jellegű, ennek okán a népszavazáshoz való jog gyakorlása több feltétel együttes fennálltához kötött.
  7. Az Alkotmánybíróság a 3/2022. (III.18.) AB határozatában is megerősítette, hogy az országos népszavazás intézménye az Alaptörvénynek megfelelő funkcióját akkor tölti be, ha az olyan kérdés feltételére szolgál, amely alkalmas arra, hogy elérje a népszavazás célját: a választópolgárok közvetlen hatalomgyakorlását a népszavazás tárgyában. Azaz olyan népszavazási kérdés, amelyből nem következik egyértelmű törvényalkotási kötelezettség vagy meghatározott tartalmú jogalkotástól való tartózkodás; vagy az az országos népszavazási kérdés, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében foglalt tilalomba ütközik, az Alaptörvénnyel eleve ellentétes és a népszavazás jogintézményével alkotmányosan nem összeegyeztethető, vagy a népszavazás rendeltetésellenes alkalmazására irányul. Az Alaptörvénynek csak olyan népszavazási eljárás felel meg, amely ezeket a követelményeket biztosítani tudja annak érdekében, hogy a választópolgárok közvetlenül tudják gyakorolni hatalmukat.
  8. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése kimondja, a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
  9. Az Alaptörvény 28. cikkére figyelemmel a jogértelmezés során kötelezően figyelembe veendő, az Nsztv. 9. §-ához kapcsolódó jogalkotói indokolás a következőket tartalmazza: „A népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségére vonatkozó szabályozás – az Alkotmánybíróság gyakorlatával összhangban – két elemet foglal magában: egyrészt a népszavazásra javasolt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie, másrészt az Országgyűlés számára egyértelműnek kell lennie, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, s ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).”
  10. Az Alkotmánybíróság egyértelműség körében kialakított korábbi gyakorlatát 29/2012. (V. 25.) AB határozatában megerősítette azzal, hogy kimondta, az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alaptörvényben szabályozott törvényalkotási jogkörét korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).
  11. A választópolgári egyértelműség kapcsán a Kúria joggyakorlata is következetes, eszerint a népszavazási kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos, és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.38.391/2018/2. és Knk.VI.37.014/2020/2.).
  12. A jogalkotói egyértelműség körében a Kúria a Knk.IV.37.340/2015/3. számú végzésében kifejtette, e vonatkozásban kritérium, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma.
  13. A Kúria mindezen jogszabályi előírás és joggyakorlat ismeretében az Alkotmánybíróság ügyben irányadó döntései (ABh1. és ABh2.) mentén vizsgálta az eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés választópolgári és jogalkotói egyértelműségét.
  14. Az Alkotmánybíróság az ABh2-ben egyértelműen kifejtette, hogy – a kompetens választópolgár elvének kivezetése mellett is – a Kúria korábbi jogértelmezése túlterjeszkedett az egyértelműség fogalmán, kitágítva annak értelmezési kereteit és kiüresítve az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének valódi tartalmát. Ennek megfelelően a Kúriának figyelemmel kellett lennie az „egyértelmű” szó értelmezési határaira anélkül, hogy olyan többletjelentést tulajdonítson a jogszabályhelynek, amelyet az nem tartalmaz, megfelelve az alkotmányos követelménynek, az ABh1-ben kifejtett alkotmányos tartalomnak.
  15. Az Alkotmánybíróság azt is nyomatékkal hangsúlyozta, hogy a Kúria végzésében foglalt jogértelmezéssel szemben az NVB határozatában követett, választópolgári kompetenciával kapcsolatos követelmény egyeztethető össze az alkotmányos keretekkel.
  16. A népszavazásra javasolt kérdés annak módosítására irányul, hogy a helyi tanterv a tanórai foglalkozások 30 %-ának felhasználásáról rendelkezhessen.
  17. A helyi tantervre vonatkozó előírásokat egyrészről az Nkt., másrészről az EMMI rendelet tartalmazza.
  18. Az Nkt. 26. § (2) bekezdése értelmében az iskola pedagógiai programjának részeként, ha a törvény másként nem rendelkezik, a köznevelésért felelős miniszter által kiadott kerettanterveket kiegészítve helyi tantervet készít. A helyi tanterv megnevezi a köznevelésért felelős miniszter által kiadott kerettantervek közül választottat és rendelkezik a kerettantervben meghatározott, a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkerete legfeljebb tíz százalékának felhasználásáról. A kollégium az érdekelt iskola pedagógiai programját figyelembe véve készíti el a pedagógiai programját.
  19. Az EMMI rendelet 13. § (3) bekezdése szerint a helyi tanterv határozza meg, hogy melyek azok a kötelező tanítási órák, amelyeken egy adott osztály valamennyi tanulója köteles részt venni, valamint hogy melyek azok a kötelező tanítási órák, amelyeken a tanulónak a választásra felkínált tantárgyak közül kötelezően választva, a helyi tantervben meghatározott óraszámban részt kell vennie. A 7. § (1) bekezdés b) pontja kimondja, hogy a helyi tanterv az iskola pedagógiai programjának része.
  20. Az EMMI rendelet 7. § (1) bekezdés b) pontja többek között arról is rendelkezik, hogy a helyi tanterv keretein belül az iskola meghatározza
    - a választott kerettanterv megnevezését, ideértve bármely, a miniszter által kiadott vagy jóváhagyott kerettantervek közül választott kerettanterv megnevezését,
    - a választott kerettanterv által meghatározott óraszám feletti kötelező tanórai foglalkozások, továbbá a kerettantervben meghatározottakon felül a nem kötelező tanórai foglalkozások megtanítandó és elsajátítandó tananyagát, az ehhez szükséges kötelező, kötelezően választandó vagy szabadon választható tanórai foglalkozások megnevezését, óraszámát.
  21. A nevelőtestületek jogszabályok által biztosított döntési szabadsága abban testesül meg, hogy intézményenként, azaz iskolánként és évfolyamonként is eltérően alakíthatják a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások számát, ebből adódóan különböző az az időkeret is, aminek 10%-ról az iskolák szabadon dönthetnek.
  22. A Kúria szerint a hitelesítésre feltett kérdés megválaszolásához egy átlagosan tájékozott választópolgárnak szavazata leadásakor az oktatási rendszer tágabb körű ismeretére van szüksége. Az egyértelműség nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat vegyék alapul, azonban nem elegendő az indítványozott kérdésben szereplő fogalmak, mint pl. „helyi tanterv”, „tanórai foglalkozások” Nkt. és az EMMI rendelet szerinti vagy azok köznapi jelentéstartalmának ismerete. A választópolgárnak tisztában kellene lennie azzal is, hogy az EMMI rendelet alapján pontosan mi a tartalma a helyi tantervnek és hogy a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkeretének legfeljebb 10%-a hogyan kerül felhasználásra. Önmagában a kérdés választópolgár felé eljuttatott információja nem nyújt megfelelő alapot és tájékozottságot ahhoz, hogy a választópolgár döntését kellőképpen mérlegelje és megalapozott döntést hozzon.
  23. A Kúria következetes gyakorlata (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is az, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, amelyek tudása nem várható el. A választópolgári egyértelműség kérdésében a Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozat leszögezte, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  24. Az ABh2. arra is kitért, hogy a Kúria jogértelmezése nem tágíthatja ki a kérdés egyértelműségének idődimenzióját. Nem helyezhető át az egyértelműség követelménye egy jövőbeni időpontra, annak a kérdés hitelesítésekor ab ovo egyértelműnek kell lennie.
  25. Miután pedig a feltett kérdés a hitelesítés időpontjában nem felelt meg az egyértelműség követelményének, a kampányidőszakban az már nem tehető egyértelművé, az egyértelműség idődimenziója nem tágítható.
  26. Mindezek figyelembevételével a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Kúria az NVB határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.

A határozat elvi tartalma

  1. Ha a népszavazásra feltenni indítványozott kérdés a hitelesítés időpontjában nem felel meg az egyértelműség követelményének, a kampányidőszakban az már nem tehető egyértelművé, az egyértelműség idődimenziója nem tágítható.

Záró rész

  1. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 62. § (1) bekezdés s) pontjában biztosított tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt, az Itv. 45/A. § (5) bekezdésében meghatározott mértékű eljárási illeték viselésére a kérelmező köteles.
  2. Tájékoztatja a kérelmezőt, hogy az illetéket a Nemzeti Adó-és Vámhivatal 10032000-01070044-09060018 számú illetékbevételi számlájára kell az esedékesség napjáig megfizetnie. A megfizetés során közleményként fel kell tüntetni a Kúria megnevezését, a kúriai ügyszámot, valamint a fizetésre kötelezett adóazonosító számát.
  3. Az Nsztv. 30. § (4) bekezdését alkalmazva a Kúria a határozatáról a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
  4. A Kúria döntése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2024. április 23.

Dr. Sperka Kálmán s. k. a tanács elnöke
Dr. Gyurán Ildikó s. k. előadó bíró
Dr. Farkas Katalin s. k. bíró