A Kúria
végzése
Az ügy száma: Knk.III.37.747/2020/4.
A tanács tagjai: Dr. Sperka Kálmán a tanács elnöke, Dr. Sugár Tamás előadó bíró, Dr. Vitál-Eigner Beáta bíró
A kérelmező: ……………………
A kérelmező képviselője: Steiner és Kuthán Ügyvédi Iroda
Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság 40/2020. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 40/2020. számú határozatát – az indokolás megváltoztatásával – helybenhagyja.
Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket.
A végzés ellen felülvizsgálatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a (a továbbiakban: kérelmező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében a 40/2020. számú határozatával döntött. Az NVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandokra elidegenítési és változtatási tilalmat rendeljen el?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését jelzett számú határozatával megtagadta.
[2] Az indokolásban elsődlegesen rögzítette, az országos népszavazási kezdeményezés alapvető szabálya, hogy azt csak olyan kérdésben lehet kezdeményezni, amelynek szabályozása az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik. Az NVB és a Kúria következetes joggyakorlata szerint kizárólag az országos népszavazás körében nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozónak az olyan kérdés, amelyre vonatkozó szabályozási jogkörről az Országgyűlés törvényben más, jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv javára lemondott.
[3] Jelen esetben a változtatási tilalom tekintetében a jogalkotás jogát a törvényalkotó az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) szabta keretek között az illetékes helyi önkormányzatokra bízta, mivel annak elrendelése a helyi közügyek, ezen belül is a településrendezési feladatok megvalósításának körébe sorolható. Ennél fogva a helyi önkormányzatok közigazgatási területén, a tulajdonukban álló ingatlanok vonatkozásában a változtatási tilalom elrendeléséről szóló jogszabály megalkotása, illetve tartalmának meghatározása az országos népszavazás szempontjából nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek, így ezen okból a kérdés hitelesítése az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésére alapítottan kizárt.
[4] Az NVB hangsúlyozta, a helyi önkormányzatokat is megilleti a tulajdonhoz való jog, és a kérdésben nevesített tilalmak elrendelése a köztulajdonban, döntően az önkormányzatok tulajdonában álló strandokra vonatkozik, így a népszavazási kérdésben foglalt alapjogkorlátozás megengedhetőségét jelen esetben vizsgálni szükséges.
[5] Az NVB szerint a változtatási és elidegenítési tilalom egyértelműen beavatkozás a tulajdonos rendelkezési jogába, ezért annak mindig kell hogy legyen igazolt, kényszerítő indoka. Ahhoz, hogy a tilalmak elrendelése kapcsán beálló önkormányzati tulajdonkorlátozás alkotmányossága vizsgálható legyen, a változtatási tilalom jogszabályi fogalma alapján szükséges lenne annak a településrendezési feladatnak a meghatározása, amelynek megvalósítása érdekében történik az elrendelés, az elidegenítési tilalom tekintetében pedig annak a jognak a nevesítése, amelynek biztosítására a tilalom szolgál. Csak ezek ismeretében jelenthető ki, hogy a népszavazás eredményeképp megalkotott korlátozó – elidegenítési, változtatási tilalmat kimondó – normában megjelölt, a szükségességet alátámasztó közérdek elfogadható az alkotmányos tulajdonkorlátozáshoz.
[6] Jelen esetben azonban a népszavazási kérdés adós maradt annak a kényszerítő oknak a nevesítésével, amelynek érdekében az érintett helyi önkormányzatoknak a saját tulajdonuk tekintetében fennálló rendelkezési jogát korlátozná. Az elkerülhetetlen kényszerítő ok hiányában azonban a megalkotott törvény a helyi önkormányzatok tulajdonhoz fűződő alkotmányos jogának aránytalan korlátozását valósítaná meg. Ennél fogva a kérdésből eredő alapjogi kollízió csak az Alaptörvény módosításával lenne feloldható, vagyis a kezdeményezésből szükségszerűen következik az Alaptörvény módosítása, amely a 8. cikk (3) bekezdése alapján a hitelesíthetőség akadályát képezi.
[7] A kérdés egyértelműsége körében az NVB rámutatott, hogy a népszavazási kérdés az Étv. és a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezésétől eltérő tartalmat tulajdonít a változtatási és elidegenítési tilalomnak az érintett ingatlanok tekintetében.
[8] Véleménye szerint a kérdés a változtatási és elidegenítési tilalom fogalmát azok jogszabályban rögzített definíciójától eltérően használja. Az előbbi esetében egyrészt a korlátozás alanyaként – a településen ingatlannal rendelkező személyek, szervezetek helyett – a helyi önkormányzatokat jelöli meg. Másrészt a változtatási tilalom elrendelése az alapjogi érintettség miatt nem történhet megfelelő, kényszerítő ok nélkül. Harmadrészt az Étv. 20. § (2) bekezdése előírja, a tilalmat a feltétlenül szükséges mértékben és időtartamban kell korlátozni, és azt haladéktalanul meg kell szüntetni ha az elrendelésének alapjául szolgáló ok már nem áll fenn.
[9] Az elidegenítési tilalommal kapcsolatban feltett kérdés sem a tilalommal biztosított jogot, sem annak jogosultját nem határozza meg, noha ezek nélkül az elidegenítési tilalom alapításáról nem lehet beszélni.
[10] Az NVB érvelése szerint, azáltal hogy a szervező ugyan a Ptk.-ban és az Étv.-ben nevesített jogi fogalmakat használja, azonban azoknak a népszavazás kérdésében a törvényekben rögzítettel nem megfeleltethető jelentéstartalmat tulajdonít, a választópolgár számára értelmezhetetlenné teszi a kérdést. Ezzel párhuzamosan a jogalkotó számára is meghatározhatatlanná válik, hogy a népszavazás eredményeképpen milyen tilalom elrendeléséről kellene intézkednie.
[11] A fentiekre figyelemmel az NVB megállapította, hogy a kérdés nem felel meg a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésében rögzített – választópolgári és jogalkotói – egyértelműség követelményének, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.
A felülvizsgálati kérelem
[12] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte oly módon, hogy a benyújtott kérdés hitelesítésre kerüljön. Álláspontja szerint a támadott határozat sérti az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdését, 38. cikkét, az Nsztv. 9. § (1), 11. § (1), 31. § (1) bekezdését, az Étv.-t, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényt (a továbbiakban: Mötv.) és a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvényt (a továbbiakban: Nvtv.). Kifejtette, hogy az NVB nem részrehajlás nélkül, a tisztességes eljárásba ütköző módon járt el, továbbá tévesen mérlegelt.
[13] Okfejtése szerint – ahogy arra az NVB határozata is rávilágít – az Országgyűlés az Étv.-ben meghatározottaknak megfelelően korlátot állíthat és állít is az önkormányzatok elé a változtatási tilalom keretei, tartalma és szabályozása tekintetében. Az Országgyűlés a területrendezési szabályozás feladatkörét sem ruházta kizárólagosan az önkormányzatokra. Hivatkozott a Kúria Knk.37.807/2012/2. számú határozatában írtakra, mely alapján az Országgyűlés hatáskörébe tartozónak kell tekinteni azokat a kérdéseket, amelyekben az Alaptörvény szerint csak törvény rendelkezhet, illetve azokat, amelyekben az Országgyűlés már törvényt alkotott és ezáltal döntött a kérdés Országgyűlés hatáskörébe tartozásról.
[14] A kérelmező rámutatott, megalapozatlan jogi álláspontra helyezkedett az NVB tehát akkor, amikor úgy ítélte meg, hogy az Országgyűlés elvesztette a kérdéssel érintett tilalmakkal kapcsolatos feladat- és hatáskörének egészét. E vonatkozásban felhívta a 90/2008.(VI.19.) AB határozatban foglaltakat is.
[15] A kérelmező állította, hogy a nemzeti vagyon részét képező természetes tavakhoz való hozzáférés szabályozása nem minősülhet helyi közügynek, sem az Országgyűlés által átruházott szabályozási kompetenciának. Ezzel szemben az Alaptörvény 38. cikke egyértelműen az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe utalta a nemzeti vagyonnal kapcsolatos szabályok megalkotását. A természetes tavak és az azok mellett fekvő köztulajdonban álló strandok a nemzeti vagyon részét képezik. A javasolt kérdés e nemzeti vagyonelemekre nézve célozza az elidegenítési és terhelési tilalmat, ami egyértelműen a vagyon megőrzésének aspektusát képviseli.
[16] Az önkormányzati tulajdon korlátozása tekintetében a kérelmező előadta, hogy a strandok a helyi önkormányzatok üzleti vagyonának részét képezik. Az Nvtv. 7. §-ában rögzített vagyongazdálkodási alapelvek azonban egységesen vonatkoznak mind a törzsvagyonra, mind az üzleti vagyonra.
[17] A kérelmező kiemelte, a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésében foglaltak érvényre juttatását célozza, összhangban az Nvtv. előírásaival, amikor a természetes tavak melletti, köztulajdonban álló strandokra elidegenítési és változtatási tilalmat irányoz elő. Ebből egyértelmű, hogy a kérdés nem irányulhat az Alaptörvény módosítására, mivel maga az alkotmányozó rögzítette, hogy a nemzeti vagyon védelme, megőrzése és megóvása olyan közérdek, amely sajátos törvényi korlátozások állítását eredményezi.
[18] A kérelmező szerint több példa mutatja, hogy a javasolt kérdéshez hasonlóan az Országgyűlés jogalkotásával alkotmányos módon, kollízió nélkül korlátozta az önkormányzatok vagyonával kapcsolatos tulajdonjog bizonyos elemeit.
[19] A tulajdon-korlátozás alkotmányossága körében a kérelmező kiemelte, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a nemzeti vagyonhoz való hozzáférési lehetőség fennálló mértékének esetleges, – a strand értékesítése, vagy a strand telkekre való felosztása eredményeképpen beálló – csökkenése elé állít akadályt. Az NVB által megkövetelt „kényszerítő ok” megnevezése nem várható el anélkül, hogy ne sérülne az egyértelműség követelménye.
[20] A népszavazásra javasolt kérdés a kérelmező szerint megfelel az Alaptörvény 8. cikk (2) és (3) bekezdésében foglaltaknak. Az NVB figyelmen kívül hagyta azt a tényt is, hogy az Országgyűlés az Étv. módosításával bevezetett, a köznyelvben „pláza stop törvényként” megismert jogi megoldással építési és egyúttal tulajdonjogi korlátozásokat vezetett be.
[21] Nem értett egyet a kérelmező az NVB azon érvelésével, hogy a népszavazási kérdés az Étv. és a Ptk. rendelkezésétől eltérő tartalmat tulajdonít a változtatási és az elidegenítési tilalomnak az érintett ingatlanok tekintetében. Véleménye szerint ezt az álláspontját az NVB nem indokolta meg. A kérdésben megjelölt fogalmak a választópolgárok számára ismertek, az építés és változtatás megtiltása józan ésszel értelmezhető, az Országgyűlés számára a jogalkotói egyértelműség is megállapítható.
[22] Nincs olyan hatásköre az NVB-nek, amely lehetőséget biztosítana arra, hogy meghatározza az Országgyűlés számára kötelező jogalkotás tartalmát és irányát. Az Országgyűlésre csak a kérdésben meghatározott keretekig ró a népszavazás kötelezettséget. A kérdés nem arra irányul, hogy az elidegenítési és változtatási tilalmat az Országgyűlésnek milyen feltételek szerinti eljárási rendben kell érvényesítenie.
[23] A kérdés – az NVB határozatában írtakkal szemben – következményeiben nem átláthatatlan, még közvetve sem érint több jogágat, jogintézményt, vagy ellátó rendszert és nem követel speciális szakmai ismeretet.
[24] A kérdés következményei átláthatók, magyarázatra nem szorulnak, mind a választópolgár, mind a jogalkotó számára világosak és értelmezhetőek.
A Kúria döntése és jogi indokai
[25] A Kúria megállapítja, hogy a felülvizsgálati kérelem az alábbiak miatt nem megalapozott.
[26] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[27] Az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése szerint Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. A (2) bekezdés alapján pedig a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani.
[28] A Kúriának mindenek előtt abban kellett állást foglalnia, hogy a népszavazásra szánt kérdés az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik-e, és ezáltal lehet-e országos népszavazás tárgya, vagy a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe tartozó olyan ügyre vonatkozik, amelyben helyi népszavazásnak lehet helye.
[29] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése nyitott taxáció keretében határozza meg az önkormányzat feladat- és hatásköreit, vagyis azokat a tárgyköröket, amelyben helyi népszavazást lehet tartani. E szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között a) rendeletet alkot; b) határozatot hoz; c) önállóan igazgat; d) meghatározza szervezeti és működési rendjét; e) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat; f) meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik; g) e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat; h) dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről; i) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat; j) a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat; k) szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdek-képviseleti szövetséget hozhat létre, feladat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek; l) törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol. A (2) bekezdés alapján pedig feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
[30] A népszavazásra szánt kérdés a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandokra vonatkozó elidegenítési és változtatási tilalomról szól, így ezen jogintézmények kapcsán szükséges vizsgálni, hogy azok az Alaptörvény 32. cikk (1) és (2) bekezdése alapján önkormányzati feladat- és hatáskörbe tartozónak minősülnek-e.
[31] Az elidegenítési tilalom alapvetően a dologi jog körébe tartozó polgári jogi intézmény, amelyet a Ptk. szabályoz az 5:31. § (1) bekezdésében, amely alapján a tulajdonos ilyen tilalmat harmadik személlyel szemben a tulajdonjog tárgyára vonatkozó jog biztosítása érdekében alapíthat.
[32] A Kúria Knk.IV.37.745/2020. számú ügyben, amely szintén a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandokra vonatkozott, megállapította, hogy „a Magyarországon lévő természetes tavakat a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Nvtv.) sorolja fel. Az Nvtv. 1. melléklet A) III. pontja szerint természetes tó a Balaton (a Kis-Balaton Vízvédelmi Rendszerrel együtt), a Velencei-tó, a Fertő-tó és a Hévízi-tó. Tehát a kérdés nemcsak a Balatonra irányadó, hanem a különböző típusú és különböző fekvésű tavak mindegyikét érinti. Az Nvtv. 4. § (1) bekezdés d) pontja alapján az állam kizárólagos tulajdonába a természetes tavak és ezek medre tartozik, a kérdés azonban nem erre, hanem a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandokra vonatkozik. Köztulajdonban álló strand lehet állami vagy önkormányzati tulajdonban, azaz a kérdés a fent említett tavak mellett lévő valamennyi településre, eltérő földrajzi és gazdasági adottságú önkormányzatok tulajdonában álló strandra vonatkozik. (...) Helytállóan állapította meg a Nemzeti Választási Bizottság, hogy a népszavazás eredményeképp meghozandó törvény alanyai alapvetően a helyi önkormányzatok, mivel a természetes tavak melletti, köztulajdonban álló strandfürdőként szolgáló területek túlnyomó része önkormányzati tulajdonban van.”
[33] A fentiekre figyelemmel tehát megállapítható, hogy a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandok túlnyomó részében a tulajdonosi jogok az önkormányzatokat illetik meg. E jogok gyakorlása az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés e) pontja alapján a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozik.
[34] A változtatási tilalom az Étv.-ben szabályozott jogintézmény. Az Étv. 20. § (1) bekezdés a) pontja értelmében az érintett területreváltoztatási tilalom rendelhető el a helyi építési szabályzat készítésének időszakára annak hatálybalépéséig. A 21. § (1) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat készítésére vonatkozó írásos megállapodás megléte esetén a helyi építési szabályzat készítésének időszakára azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő. A 22. § (1) bekezdése alapján pedig változtatási tilalom alá eső területen – a 20. § (7) bekezdésében foglalt esetek kivételével – telket alakítani, új építményt létesíteni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, továbbá elbontani, illetőleg más, építésügyi hatósági engedélyhez nem kötött értéknövelő változtatást végrehajtani nem szabad.
[35] E szabályok alapján rögzítette, hogy a változtatási tilalom településrendezési kérdés, amelyről a helyi önkormányzat az Étv. idézett rendelkezései alapján rendeletben dönthet. Az Mötv. 13. § (1) bekezdés 1. pontja alapján pedig az is rögzíthető, hogy a településrendezés helyi közügynek minősül, és így az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja szerint az önkormányzat feladat-és hatáskörébe tartozó kérdés.
[36] A Kúria hangsúlyozza, mind az elidegenítési, mind a változtatási tilalom kapcsán megállapítható, hogy azok a természetes tavak melletti köztulajdonban álló strandok vonatkozásában az önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó kérdéseket érintenek, amelyből adódóan a népszavazásra szánt kérdés helyi népszavazás tárgya lehetne, s mint ilyen az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozónak nem minősül.
[37] Mindezekre alapítottan a Kúria nem találta szükségesnek, hogy a kérdést egyéb szempontok alapján, így a tiltott tárgykörbe ütközésre és az egyértelműség követelményére tekintettel vizsgálja, ugyanis az Országgyűlés feladat- és hatáskörének hiánya önmagában is megalapozza a kérdés hitelesítésének megtagadását.
[38] A Kúria a fentiekben kifejtett okokból állapította meg, hogy a hitelesítés megtagadása az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének sérelme miatt az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.
[39] A Kúria az érdemben alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.
[40] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdésének megfelelően a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
[41] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2021. szeptember 6.
Dr. Sperka Kálmán s.k. a tanács elnöke,
Dr. Sugár Tamás s.k. előadó bíró,
Dr. Vitál-Eigner Beáta s.k. bíró