A Kúria
végzése
Az ügy száma: Knk.I.39.095/2023/6.
A tanács tagjai:
dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet a tanács elnöke,
Huszárné dr. Oláh Éva előadó bíró,
dr. Hajnal Péter bíró,
Az I. rendű kérelmező: Név1 (Cím1)
Az I. rendű kérelmező képviselője: Pfeifer és Endl Ügyvédi Iroda (Cím2, eljáró ügyvéd: Név2)
A II. rendű kérelmező: Név3 (Cím3)
A III. rendű kérelmező: Név4 (Cím4)
A II. és III. rendű kérelmező képviselője: Dr. Sobor Ügyvédi Iroda (Cím5, eljáró ügyvéd: Név5)
A kérelmezett: Nemzeti Választási Bizottság (1054 Budapest, Alkotmány utca 3.)
Az eljárás tárgya: a Nemzeti Választási Bizottság országos népszavazás kérdésében hozott 74/2023. számú határozatának bírósági felülvizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 74/2023. számú határozatát helybenhagyja.
Az I. rendű kérelmezőt terhelő nemperes eljárási illeték az állam terhén marad.
A Kúria kötelezi a II. és III. rendű kérelmezőket, hogy az esedékesség napjáig fizessenek be külön-külön az állami adó- és vámhatóság illetékbevételi számlájára 10.000 (tízezer) – 10.000 (tízezer) forint közigazgatási nemperes eljárási illetéket.
A Kúria tájékoztatja a II. és III. rendű kérelmezőt, hogy a fizetendő illeték a végzés jogerőre emelkedését követő 60. napon válik esedékessé.
A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
- 2015. évben egy magánszemély abban a kérdésben kezdeményezett népszavazást, hogy „Egyetért-e Ön azzal, hogy ne kelljen a gazdasági kamarai közfeladatok ellátásához kötelezően kamarai hozzájárulást fizetni?”. A kérdés kapcsán a kérelmezett 2015. március 25-i üléséről készült jegyzőkönyv 5. pontjában az NVB elnöke azt javasolta, „hogy a kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát a Bizottság hitelesítse. A kérdés megfelel a népszavazási kezdeményezésen szereplő kérdésekkel szembeni alaptörvényi és törvényi feltételeknek, valamint egyértelmű a választópolgár és a jogalkotó számára. Mivel befizetésről van szó, felmerülhet a költségvetés érintettsége is, de ez sem akadálya az ebben a kérdésben tartandó népszavazásnak, mert a gazdasági kamarák ugyan részesülnek költségvetési támogatásban, de ez csak működésük egyik forrása. Mivel a gazdasági kamarák több bevételből működnek, ezért a kötelező kamarai hozzájárulás megszüntetése nem vonja szükségképpen maga után a központi költségvetésben szereplő, a kamaráknak nyújtandó állami támogatás összegét.” A kérelmezett a 47/2015. határozatában hitelesítette a kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintapéldányt. A határozat indokolása szerint a kérdés az Alaptörvénynek, és a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvényben (a továbbiakban: Nsztv.) megfogalmazott követelményeknek megfelel; és ugyancsak megfelel a népszavazási kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív a jogszabályban foglalt előírásoknak. A határozattal szemben kezdeményezett bírósági felülvizsgálati eljárásban a Kúria az ott eljáró kérelmező kérelmét a jogi képviselet igazolásának elmaradása miattKnk.IV.37.348/2015/3. számú végzésével érdemi vizsgálat nélkül elutasította.
- 2023. június 29-én Név6 magánszemély szervező (továbbiakban: Szervező) ismételten azt a népszavazásra javasolt kérdést nyújtotta be kérelmezetthez, hogy „Egyetért-e Ön azzal, hogy ne kelljen a gazdasági kamarai közfeladatok ellátásához kötelezően kamarai hozzájárulást fizetni?”. A kérelmezett megállapította, hogy a kérdés az Alaptörvényben, és az Nsztv-ben megfogalmazott követelményeknek megfelel. Rögzítette, hogy határozata - egyebek mellett - az Nsztv. 8. §-án alapul. Erre tekintettel a kérelmezett az Nsztv. 11. §-ában foglalt hatáskörében eljárva a 74/2023. számú határozatával hitelesítette az országos népszavazás kezdeményezésre irányuló kérdést.
A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem
- Bírósági felülvizsgálat iránti kérelmében az I., a II. és a III. rendű kérelmező egyaránt a 74/2023. számú határozat megváltoztatását, és a kérdés hitelesítésének megtagadását kérte.
- Az I. rendű kérelmező álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközik, ezért az Nsztv. 11. § (1) bekezdés szerinti hitelesítésre nem lett volna lehetőség.
- Érintettségének igazolására előadta, az érvényes népszavazás esetén részére, mint országos gazdasági kamara részére nem fizetnék meg a kamarai hozzájárulásokat. Érintettsége a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Gktv.) 34/A. § alapján áll fenn.
- Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja kapcsán hivatkozott az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 3/A. § (1) bekezdésére, (2) bekezdés első mondatára, továbbá a (3) bekezdésére, a Gktv. preambulumára. Mindezekből levezette, hogy amennyiben a Gktv. 9-12. §-ban rögzített közfeladatokat az állam látná el, azok pénzügyi fedezetének forrása Magyarország adott évi költségvetése lenne. Kitért arra is, hogy a Gktv. 9/A. § (2) bekezdése szerint a gazdasági kamarák a gazdaság fejlesztésével kapcsolatos közfeladatokat is ellátnak. A Gktv. pénzügyi források meghatározása mellett a közfeladatokhoz költséghatékony működést is feltételez, a Gktv. 34. § (4) bekezdése szerint. A költséghatékonyság abban is megmutatkozik, hogy a gazdasági kamarák részére nem csak Magyarország adott évi költségvetéséből érkezik bevétel a közfeladatok ellátása érdekében, hanem más, a költségvetést kímélendő egyéb bevételi forrásokból is. Ezek közé tartozik a Gktv. 34. § (1) bekezdés b) pontja szerinti kamarai hozzájárulás.
- Annak érdekében, hogy a közfeladatok eredményének letéteményesei, maguk a gazdálkodó szervezetek is vegyék ki részüket a közfeladatok támogatásából, a jogalkotó a tőlük érkező bevételi forrást a jogszabályban kiemelte és annak részletszabályait külön is rögzítette, jelesül a Gktv. 34/A. § (1) bekezdés első mondatában, azzal, hogy a (2) bekezdés alapján a kamarai hozzájárulás meg nem fizetése köztartozásnak minősül. Egyébként, bár az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény 106. § (1) bekezdésében foglaltak szerint adóvégrehajtás abban az esetben indítható, ha a tartozás összege eléri vagy meghaladja a 10.000 forintot, a kamarai hozzájárulás esetében azonban már 5.000 forintot elérő tartozás esetében is lehetséges az állami adóhatóság megkeresése, ami a kamarai hozzájárulás jelentőségét támasztja alá.
- Előadta, hogy a 28/2015. (IX.24.) AB határozatból következően a népszavazásra javasolt kérdést nem lehet hitelesíteni, ha közvetlen és érdemi kapcsolódás van a népszavazás és a költségvetési törvény között. Jelen esetben a népszavazásra feltenni kívánt kérdés a Gktv. 34/A. § módosítására bizonyosan irányul, melynek esetleg olyan módosítása pedig, amely eltörölné a kamarai hozzájárulást, pénzügyi, költségvetési kihatással jár. A kapcsolat tehát közvetlen és érdemi. A kamarai hozzájárulás mértékére vonatkozóan előadta, hogy a 2022. évi és a 2023. évi várható kamarai hozzájárulások összevetéséből megállapítható, hogy annak elmaradása évi 5 milliárd forintot is meghaladó többlet terhet jelentene a költségvetésnek. Ha a kamarai díjat nem lenne kötelező megfizetni, úgy a kamara, valamint rajta keresztül a gazdasági kamarák Magyarország költségvetésének támogatására válnak jogosulttá és az általuk ellátott közfeladatok központi költségvetési forrásból kerülnének finanszírozásra, tekintettel az Áht. 3/A. § (3) bekezdésére is.
- A II. rendű kérelmező érintettségére nézve arra hivatkozott, hogy a Név7 által nyilvántartásba vett gazdálkodó szervezet.
- A III. rendű kérelmező érintettség tekintetében előadta, hogy olyan gazdálkodó szervezetnek minősül, mely a Gktv. 34/A. § (1) bekezdés alapján köteles kamarai hozzájárulást fizetni. Analógiaként hivatkozott a Kúria Knk.I.39.470/2022/2. számú végzésére, amely figyelemmel volt a 28/2015. (IX.24.) AB határozatra és az Alkotmánybíróságnak abban megjelölt korábbi döntéseire.
- A II. és III. rendű kérelmező álláspontját azonos indokokkal fejtette ki, ezért a külön-külön benyújtott kérelmeiket a Kúria egységesen rögzítette.
- A népszavazás alkotmányos funkciójának sérelme kapcsán előadták, hogy az Áht. 3/A. § (3) bekezdése alapján a közfeladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az országgyűlés a Gktv. 34/A. § szerinti kamarai hozzájárulás intézményén keresztül teljesíti. Az eredményes népszavazás többségi „igen” szavazatai alapján ezt a rendelkezést az országgyűlésnek hatályon kívül kellene helyeznie, ugyanakkor hatályban maradnának a gazdasági kamarák feladataira és az általuk kötelezően nyújtandó térítésmentes szolgáltatásokra vonatkozó rendelkezések, azaz nem lenne biztosított a kamarai közfeladatok ellátásának fedezete. Ez a jogterületre irányadó szabályok koherenciájának elfogadhatatlan megbontását eredményezné. A jogállamiság és azon belül a jogbiztonság elvével ellentétes módon sérülnének a közfeladatra vonatkozó szabályok. Amennyiben az országgyűlés másképpen, adott esetben a gazdálkodó szervezeteket fizetési kötelezettséggel nem terhelő módon biztosítaná az érintett közfeladatok ellátásának forrásait, akkor annak mindkét lehetséges módja a népszavazási kérdés hitelesítésének egy-egy akadályába ütközne.
- Az egyik lehetséges megoldás a központi költségvetésből történő forrás biztosítás lenne, de ezt a megoldást nem választhatná az országgyűlés, mert az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerint kizárt tárgykörbe ütközne az ilyen eredménnyel járó népszavazás. Hivatkoztak a Kúria Knk.I.39.470/2022/2. számú végzésére, amely meghatározta, hogy e kizárt tárgykör mikor állapítható meg. Ha jelen esetben az országgyűlés a népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettségének a közfeladat költségvetésből történő finanszírozásán keresztül tenne eleget, akkor a népszavazás szerinti évre a népszavazásból okszerűen következne a költségvetési törvény módosítása, az azt követő 3 évre pedig - a népszavazás kötőerejére tekintettel - a jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozná meg. A másik szóba jöhető megoldás lenne, hogy más jogalanyokra, például a kérelmezőhöz hasonló vállalkozóra kirótt új fizetési kötelezettség lesz a kamarai közfeladatok ellátásának fedezete. Ez ugyanakkor szintén az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti népszavazási kizárt tárgykör sérelmére vezetne, akár adóemelést, vagy egy új adó kivetését jelentené. Egyébként ez a választópolgári egyértelműséget is aggályossá teszi, hiszen a kérdésből nem derül ki annak veszélye, hogy potenciális új adóteher bevezetése következhetne a népszavazásból.
- Az Alaptörvény módosítására irányuló kizárt tárgykör esetében először a fizetési kötelezettség köztehernek minősülésére hivatkoztak. Előadták, hogy az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlatából is megállapítható, hogy a közteherviselési kötelezettség az alapvető kötelezettségek egyike, az Alaptörvény szabadság és felelősség című részében található. Ezen kötelezettség érvényesülése hiányában fenntarthatatlanná válna a demokratikus jogállam működése, mert nem állnának rendelkezésre a szükséges anyagi erőforrások a közfeladatok ellátásához. Hivatkoztak a 3149/2013. (VII.24.) és a 17/2019. (V.30) AB határozatokra.
- Az Alkotmánybíróság gyakorlatából következően a gazdasági kamarai közfeladatok ellátásához a gazdálkodó szervezet által kötelezően megfizetendő kamarai hozzájárulás köztehernek minősül, következésképpen az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésének általánosan kötelező jellege is kiterjed rá. Ha népszavazás eredményeként az országgyűlésnek hatályon kívül kellene helyeznie a kamarai hozzájárulásra vonatkozó fizetési kötelezettséget, azt nem tehetné meg az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésének módosítása nélkül, ami kizárt népszavazási tárgykört jelent.
- Az Alaptörvény módosítására irányuló kizárt tárgykör esetében a fizetendő összeg mértékével összefüggő megállapításokat is tettek. Előadták, a kérdést az Alkotmánybíróság már érintette pl. a 3047/2016. (III.22.), vagy az 1/2014. (I.21.) határozatában. Ezekből megállapítható, hogy amennyiben a kérelmezett által hitelesített kérdésben rendezett népszavazáson a választók többsége „igennel” válaszolna, úgy az sértené az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésében megállapított és az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatában megjelenő, a gazdaságban való részvételnek megfelelő közös közteherviselési kötelezettséget a vállalkozások, illetve a vállalkozók tekintetében. Ennek a helyzetnek a megfelelő feloldása sem képzelhető el az Alaptörvény módosítása nélkül, amely azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti kizárt tárgykörre vonatkozik.
- Álláspontjuk szerint sérül az Nsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti, a jogalkotói egyértelműségre vonatkozó követelmény is. A feltett kérdés ugyanis csak formálisan áll egy tagmondatból. Tartalmi szempontból azonban több logikai elemre (a hozzájárulás befizetési kötelezettség és a befizetés célja) bontható, és ezek egymáshoz való viszonya nem derül ki a mondat logikai értelmezéséből. Értelmezhető akként, hogy önmagában a fizetési kötelezettségre vonatkozik, mely esetben azt az óhajt fejezné ki, hogy a kamarai közfeladatok maradjanak, de az azok finanszírozásához szükséges közteher nem. Másrészt úgy is érthető, hogy a válasz logikusan magában rejti azt az állítást, hogy azért ne kelljen fizetni, mert a kamarai közfeladatok ellátására sincs szükség. A közfeladatok ellátásához való hozzájárulás, mint cél, valamint a befizetési kötelezettség ténye, mint egymáshoz képest önálló részkérdés mivoltát igazolja az is, hogy a Gktv. 8. § (2a) bekezdésében felsorolt, a kamarai nyilvántartásba bejegyzett gazdálkodó szervezet részére kötelezően nyújtandó kamarai alapszolgáltatások e rendelkezés szerint kifejezetten térítésmentesek. Ezeket az állandó közfeladatokat a törvényalkotó határozta meg a kamara részére, a kötelező kamarai hozzájárulás összegének mértékét is figyelembe véve, módosítást is csak jogalkotással valósítható meg. Adott helyzetben az Országgyűlés számára nem lenne egyértelmű, hogy a népszavazás eredménye számára a közfeladatok ellátásához való hozzájárulás, mint cél-, vagy a hozzájárulás befizetésének kötelezettsége tekintetében jelent módosítási kötelezettséget vagy tilalmat. Nem egyértelmű, hogy igen válaszok esetén egyáltalán el kell-e törölnie a kötelező kamarai hozzájárulást. Az egyik lehetséges jogalkotói értelmezés szerint eltérő céllal ugyan, de megtartható a hozzájárulás kötelezettsége, míg egy másik jogalkotói értelmezési lehetőség a hozzájárulás teljes eltörlését vonná maga után. Még a kötelező hozzájárulás eltörlése esetén sem egyértelmű, hogy ez önmagában jár-e, vagy azzal együtt, az abból finanszírozott ingyenes szolgáltatásokat és esetleges egyéb közfeladatokat is el kell-e törölni.
- A hozzájárulás célja és a fizetési kötelezettség jogszabályszerkesztési szempontból különálló, ám tartalmilag összefüggő részkérdésnek minősül. A kérdés adós marad az egyértelmű iránymutatással, sőt megfogalmazása miatt még az egyes részkérdésekben óhajtott módosítás tartalmát sem határozza meg egyértelműen. A jogalkotói egyértelműség kapcsán hivatkozott a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésre, valamint az 52/2001. (XI.29.) AB határozatra.
- AzNsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti választópolgári egyértelműség követelménye is sérült. A jogintézmény fő tartalma az, hogy a választópolgárok számára világossá kell válnia annak, hogy a kérdés pontosan mire irányul. Hivatkoztak a Kúria Knk.II.39.058/2022/8. számú végzésére. Jelen esetben az átlagosan tájékozott választópolgár számára nem egyértelmű, hogy pontosan mely gazdasági kamarákról van szó. A Gktv. 2. § g) pontja alapján az agrárkamara is gazdasági kamarának minősül, ebből következően a kérdésben szereplő gazdasági kamara akár az agrárkamarát is jelölheti. A választópolgár tehát bármelyik, illetve akár mindkét kamarát is értheti alatta, a mezőgazdaságban dolgozó szavazók számára automatikusan az agrárkamarára vonatkozna a kérdés. A választópolgárok számára az sem egyértelmű, hogy ki a kérdésben szereplő fizetési kötelezettség alanya.
- A Kúria több eseti döntésében - pl. Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3. számú végzésében - is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés egyértelműségének követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti meg lényeges összefüggéseit. Ahhoz ugyanis olyan speciális szakmai ismeretek kellenének, amik nem várhatók el. Jelen esetben azonban már annak eldöntéséhez is, hogy egyáltalán melyik kamaráról lehet szó, olyan jogi-, szakmai ismeretekre lenne szükség, amelyek megléte az átlagos választópolgártól nem várhatók el. Az átlagos polgár hallhatott az Orvosi Kamaráról, Agrárkamaráról, Ügyvédi Kamaráról, jóval ritkábban a Kereskedelmi és Iparkamaráról, amiről pedig szinte semmilyen információjuk nem lehet.
- Álláspontjuk szerint a jogalkotói egyértelműség körében kifejtettek a választópolgári egyértelműség hiányát is alátámasztják. Hivatkoztak a Kúria Knk.VII.38.391/2018/2. számú végzésére. A Kúria több alkalommal azt is megállapította, hogy sérti az egyértelműség követelményét, ha a választópolgár döntése érdemi következményeit nem, vagy nem teljes egészében látja át (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.997/2016/4.).
- Előadták, hogy tapasztalataik alapján a Gktv. 8. § (2a) bekezdés szerinti kamarai közfeladatok feltétlenül szükségesek a gazdaság minél hatékonyabb működéséhez, így a közfeladatokhoz rendelt finanszírozás eltörlése e feladatok ellátását veszélyeztetné. Ez azonban nem derül ki a kérdésből. A kérdésben tartott érvényes és eredményes, az igen szavazatok többségét mutató népszavazás esetén a kamarai közfeladatok finanszírozásának elvonása miatt olyan jogkövetkezményekkel járna, amelyek egy átlagosan tájékozott választópolgár számára nem feltétlenül láthatók. A hozzájárulás befizetésének kötelezettsége nem csupán egy önmagában álló kötelezettség, hanem a kamara működéséhez, ezáltal közvetve a nemzetgazdaság működéséhez történő fontos hozzájárulás. Ismételten hivatkozott a 3149/2013. (VII.24.) AB határozatra.
- A Kúria Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozatából kiemelték, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. Jelen esetben ugyanis a választópolgári egyértelműséget az is lerontja, hogy a kérdés nem tisztázza a kamarai hozzájárulás fogalmát. Nem ad támpontot arra, hogy a kifejezés egyáltalán azonos-e a Gktv. által bevezetett kamarai hozzájárulással, vagy a szavak hétköznapi értelmében vett bármilyen jogcímen előírt fizetési kötelezettséget kell-e érteni alatta. A kérdés ugyanis magára a Gktv.-re még közvetett módon, vagy utalással sem hivatkozik, így a kérdés értelmezési keretéből - figyelemmel a Kúria által megfogalmazott, a szavak általános jelentésére vonatkozó népszavazási gyakorlatára - az sem zárható ki, hogy az a bármilyen jogcímen előírt fizetési kötelezettségre vonatkozik. Ahogy azt a Kúria több döntésében kiemelte (Knk.VII.37.868/2018/2., Knk.VII.37.411/2017/3., Knk.VII.37.520/2017/2.), a kérdés egyértelműségét bizonyosan aggályossá teszi az a körülmény, ha a kérdés magyarázatra szorul.
- A Kúria a kérelmezők bírósági felülvizsgálat iránti kérelmeit megküldte a Szervezőnek, aki nem tett észrevételt.
A Kúria döntése és jogi indokai
- A kérelmezők bírósági felülvizsgálat iránti kérelme nem alapos.
- Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése értelmében a hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét - az Nsztv. szerinti eltérésekkel - alkalmazni kell. Az Nsztv. a jogorvoslat előterjesztésére való jogosultságra eltérő rendelkezést nem tartalmaz, így a Ve. bírósági felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezései irányadók. Ezért a Kúria a Ve. 222. § (1) bekezdés alapján vizsgálta a kérelmezők érintettségét. Megállapította, az I. rendű kérelmező jogosultja a kamarai hozzájárulásnak, a II. és III. rendű kérelmező pedig fizetésére kötelezett. A népszavazási kérdésben szereplő fizetési kötelezettséggel való közvetlen kapcsolatukra tekintettel a Kúria mindhárom kérelmező érintettségét elfogadta.
- A népszavazás a hatalomgyakorlás korlátok által behatárolt, közvetlen, kivételes eszköze. Korlátokat szab, hogy népszavazás az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdés értelmében csak olyan kérdésben tartható, ami az Országgyűlés hatáskörébe tartozik; az Alaptörvény 8. cikkének a népszavazásból kizárt, un. tiltott tárgykörökre vonatkozó szabályozása; továbbá a népszavazási kezdeményezés egyértelműségére vonatkozó, az Nsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti követelmény.
- A jelen népszavazással érintett kérdés egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, annak sérelmére a kérelmezők maguk sem hivatkoztak. A Kúria a bírósági felülvizsgálatot a tárgykör tiltott jellegének kérdésében, továbbá a kezdeményezés egyértelműségére nézve folytatta le.
- Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.
- Azt, hogy miként, milyen szempontok mentén kell vizsgálni a népszavazásra felteendő kérdés és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti, a költségvetés érintettségére vonatkozó kapcsolatot, a Kúria és az Alkotmánybíróság is több alkalommal érintette. Az Alkotmánybíróság az utóbbi időben a 11/2022. (VI. 2.) AB határozat [18] pontjában fejtette ki, hogy „következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh1., Indokolás [31]}. Az Alkotmánybíróság tehát az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (Abh1., Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősíti gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34]}”.
- Az Alkotmánybíróság által megadott szempontokat követve a Kúria megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés maga nem tartalmazza a költségvetési törvény módosítását, nem kívánja, hogy a választópolgárok meghatározzanak jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadásokat. Így annak vizsgálatát kellett elvégezni, hogy a kérdésből okszerűen következik-e a tiltott tárgykörként megjelölt törvények – a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény – megváltoztatása. Ezért a Kúria a továbbiakban a kérdésben szereplő „kamarai hozzájárulás” népszavazás körében releváns jellemzőit és a költségvetés kapcsolatát elemezte. A Kúria itt rögzíti, hogy a II. és III. rendű kérelmezők „A népszavazás alkotmányos funkciójának sérelme” cím alatti előadásait részben a költségvetést érintő tiltott tárgykör-, részben az egyértelműség követelménye kapcsán bírálta el.
- Magyarországon több, szakmai szempontok mentén szerveződött kamara van. Fő feladatuk a saját önigazgatás megvalósítása mellett meghatározott közfeladatok ellátása, törvényi keretek között gazdasági érdekképviseleti tevékenység gyakorlása. A Gktv. preambuluma szerint az állam gazdasági szerepvállalásának csökkentéséhez szükség van a gazdasággal összefüggő közfeladatok egy részének a gazdálkodó szervezetek által köztestületi formában, önigazgatás útján történő ellátására. A gazdasági kamarák a közfeladataik ellátásával, illetve működésükkel járó költségeket a 34. § (1) bekezdésének megfelelően a következő bevételekből fedezik: a) tagdíjakból; b) kamarai hozzájárulásból; c) a kamara szolgáltatásaiért fizetett díjakból; d) a kamarák által alapított társaságok tevékenységéből származó bevételből; e) egyéb bevételekből, ideértve az önkéntesen felajánlott hozzájárulásokat is; f) a költségvetési törvényben megállapított támogatásból.
- A kamarai hozzájárulást 2012. január 1. napjával az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CLVI. törvény vezette be, megalkotva a Gktv. 34/A. §-át. A kapcsolódó indokolás szerint a módosítás célja, hogy az önkéntes tagságon alapuló kamarai rendszer továbbfejlesztése érdekében megteremtse a gazdálkodó szervezetek (egyéni és társas vállalkozások) kötelező kamarai regisztrációját és minimális összegű (5000 Ft/év) fizetési kötelezettség előírásával a kamarai közfeladatok ellátásához való hozzájárulást. A kamarai hozzájárulás beszámítható a kamarai tagdíjba a Gktv. 34/A. § (3) bekezdés második mondata alapján: a kamara tagja a kamarai hozzájárulás összegét a kamarai tagdíjból levonhatja. A kamarai hozzájárulást a gazdasági kamara a Gktv. 34/A. § (1) bekezdésének megfelelően kizárólag a kamarai közfeladatok ellátásához veheti igénybe. A Kúria hangsúlyozza, hogy míg a tagdíj fizetési kötelezettséget megalapozó kamarai tagság a Gktv. 8/A. § (1) bekezdésének megfelelően kérelemre jön létre, addig a kamarai hozzájárulás fizetése a tagsági viszony fennállásától függetlenül minden gazdálkodó szervezetnek kötelessége.
- A kamarai hozzájárulás természetét az Alkotmánybíróság a 3149/2013. (VII.24.) AB határozatában vizsgálta, annak [57] és [58] pontjában közteherként értékelte, de azt is kimondta, hogy nem a központi adónemekre vonatkozó szabályozáson belül helyezkedik el, és nem tartozik közvetlenül a központi költségvetés bevételei körébe. Kérelmezők a tiltott tárgykörre vonatkozó előadásaikban a kamarai hozzájárulás kiesése miatt a költségvetés újonnan bekövetkező fizetési/helytállási kötelezettségére hivatkoztak. A Gktv. 34. § (1) és 34/A. § (1) bekezdéséből azonban az állapítható meg, hogy ugyan a kamarai hozzájárulást a kamara kizárólag közfeladatok ellátásához veheti igénybe, de a közfeladatok ellátása a kamarai hozzájárulás mellett más bevételekből is fedezhető. A kérelmezők a kieső kamarai hozzájárulás teljes összegével terhelendőként hivatkozták a költségvetést, emiatt nem mutatták be a tagdíj/kamarai hozzájárulás átfedését, illetve a jelenlegi költségvetési megállapítással fedezett kamarai közfeladat ellátást, hogy ezek együttese mennyiben igényelne, illetve egyáltalán igényelne-e költségvetést érintő törvényalkotást.
- A rendelkezésre álló adatok alapján a Kúria nem észlelt olyan kapcsolatot, amely eredményes, és érvényes, az „igen” szavazatok többségét eredményező népszavazás esetén a tiltott tárgykörök módosítását eredményezné. A Gktv. és a 3149/2013. (VII.24.) AB határozat összevetéséből is azt a következtetést vonta le a Kúria, hogy a kamarai hozzájárulást érintő népszavazási kérdésből nem következik okszerűen az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában tiltott tárgykörként megjelölt, a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény megváltoztatása. Ugyanerre az eredményre vezetett a megelőző, 2015. évi kezdeményezés kapcsán az NVB akkori elnökének a jelen ügy kérdésével szó szerint azonos kérdés eldöntésére vonatkozó javaslata: „Mivel befizetésről van szó, felmerülhet a költségvetés érintettsége is, de ez sem akadálya az ebben a kérdésben tartandó népszavazásnak, mert a gazdasági kamarák ugyan részesülnek költségvetési támogatásban, de ez csak működésük egyik forrása. Mivel a gazdasági kamarák több bevételből működnek, ezért a kötelező kamarai hozzájárulás megszüntetése nem vonja szükségképpen maga után a központi költségvetésben szereplő, a kamaráknak nyújtandó állami támogatás összegét.”
- Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
- A Kúria előzetesen megjegyzi, hogy az egyértelműség kapcsán a későbbiekben hivatkozott 51/2001. (XI. 29.) és a 29/2012. (V.25.) AB határozat az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 13. § (1) bekezdésének értelmezése alapján, az OVB határozata ellen közvetlenül Alkotmánybírósághoz benyújtott kifogások elbírálása során keletkezett, de mivel az azokban kidolgozott szempontok bekerültek az Nsztv-be, az Alkotmánybíróság döntései továbbra is irányadók.
- Az Nsztv. 9. § (1) bekezdéséből következően a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségére vonatkozó szabályozás két, együttes követelményt foglal magában: egyrészt azt, hogy a népszavazásra javasolt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie (választópolgári egyértelműség), másrészt azt, hogy az Országgyűlés számára egyértelműnek kell lennie, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, s ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). A 29/2012. (V.25.) AB határozat III. 2. pontja alapján „az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre »igen«-nel vagy »nem«-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség).”
- A választópolgári egyértelműség kapcsán a Kúria már több végzésében (a kérelmekben megjelölteken túl pl. Knk.IV.37.222/2016/9. végzés [43] és Knk.IV.40.645/2021/19. végzés [40] pont) kiemelte, hogy az Alaptörvény és az Nsztv. szerint kettős követelmény érvényesül: egyrészt a kérdésnek jogilag értelmezhető és pontos fogalmakat kell tartalmaznia, másrészt a választópolgárok számára is érthetőnek, egyértelműnek kell lennie, amely követelmények egyensúlyának megteremtése összetett feladat. Irányadó továbbá, hogy a választópolgári és a jogalkotói egyértelműség fennállását, vagy hiányát a körülmények mérlegelésével kell elbírálni (pl. az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat és a Kúria Knk.VII.37.997/2016/4. számú végzése).
- A választópolgári egyértelműség követelménye tehát magában foglalja, hogy a választópolgárok pontosan értsék, átlássák a kérdés lényegét, jelentőségét, megválaszolásának lehetséges következményeit, és így tudatosan dönthessenek róla (Kúria Knk.VII.39.034/2023/6. számú végzés [23] pont). Az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat indokolásának IV. 3. pontjában foglaltak szerint ahhoz, hogy „a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen.” Az Alkotmánybíróság kitért arra is, hogy a törvény „nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul.” Ez a követelmény jelent meg a Kúria döntéseiben akkor is, amikor a Kúria azt vizsgálta, hogy a szavak általános jelentése alapján az átlagosan tájékozott állampolgárok számára világos-e a kérdés, az kétséget nem hagyó tartalommal bír-e a szavak általánosan elfogadott, köznapi jelentése alapján (pl. Knk.III.40.644/2021/15. számú végzés [41] pont.)
- A Kúria értékelése szerint a népszavazásra javasolt kérdés értelmezendő elemei a „gazdasági kamarai”, a „közfeladatok”, a „kötelező” és a „kamarai hozzájárulás”.
- A II. és III. rendű kérelmezők által hivatkozott Gktv. 2. § g) pontja szerint e törvény alkalmazásában gazdasági kamara: a kereskedelmi és iparkamara területi és országos szervezetei, továbbá az agrárkamara. A Gktv. ezen 2012. augusztus 1-től hatályos szabálya a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamaráról szóló 2012. évi CXXVI. törvény meghozatalával függött össze, ezt megelőzően a Gktv. nem jelenítette meg önállóan az agrárkamarát, mint gazdasági kamarát. A Kúria értékelése szerint a kérelmezők által előadott érvelés olyan mélységben várja el az átlagosan tájékozott választópolgárok jogi-szakmai ismereteinek meglétét, amelyek elvárások alapján nem csak a Gktv. szerinti jogi definíció ismerete válik szükségessé, hanem egyáltalán azt kellene megállapítani, hogy a „gazdasági kamarának” nem létezik hétköznapi fogalma.
- A „közfeladatok” köznapi fogalmának tisztázása azonban nem csak ehhez, hanem a „gazdasági kamara” hétköznapi meghatározásához is közelebb visz. A „közfeladat” fogalmának jogi definícióját az I. rendű kérelmező által hivatkozott Áht. 3/A. § (1) bekezdése a következőképpen tartalmazza: közfeladat a jogszabályban meghatározott állami vagy önkormányzati feladat. A szó hétköznapi jelentése ennél jóval kevésbé egzakt, de magában foglalja a jogintézmény lényegét, azaz értendő alatta minden olyan tevékenység, amely a közérdeket szolgálja, és megvalósítása csak kisebb-, nagyobb mértékű társadalmi összefogással lehetséges. A népszavazásra javasolt kérdésben a „közfeladatok” ily módon történő definiálásával értelmezhetővé válik, hogy „gazdasági kamara”-ként olyan képviseletről van szó, amely a gazdasági élet szereplőit tömöríti és ezen közösség érdekében ellát bizonyos, közérdeket szolgáló feladatokat. A szavak hétköznapi jelentése alapján így az is megállapítható, hogy a fizetési kötelezettség alanyai a közösség tagjai.
- A „kötelezően” kifejezést a Kúria mindenki által értendőnek tekintette, és nem értékelte a választópolgári egyértelműség ellen hatónak azt a körülményt, hogy az átlagosan tájékozott választópolgárok nem ismerik a Gktv-nek a II. és III. rendű kérelmező által felhívott, a kötelezettség keletkezésére, mentesülésre vonatkozó szabályait.
- A „kamarai hozzájárulás” fogalmára a Gktv. 34/A. § (1) bekezdése által adott definíció azonos a népszavazásra javasolt kérdés előző elemeiből levonható hétköznapi következtetéssel: a kamarai közfeladatok ellátása érdekében történő, a gazdasági kamarához teljesített befizetés. Összeségében megállapítható, hogy a kérdésként megfogalmazott mondat szókészlete az átlagosan tájékozott választópolgárok számára érthető és világos, miáltal a kérdésre egyértelműen tudnak válaszolni.
- A II. és III. rendű kérelmezők a választópolgári egyértelműség körében hivatkoztak arra is, miszerint az is sérti a kérdés egyértelműségének követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti meg lényeges összefüggéseit. A Kúria a kérelmekben megjelölt végzései szerint a kérdéssel szemben az a követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de emellett annak is érvényesülnie kell, hogy az átlagosan tájékozott választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet (pl. Knk.IV.37.132/2016/4. végzés szám [16] pont, Knk.VII.37.336/2017/3. végzés [14] pont). A döntés érdemi következményeinek átlátására vonatkozó, a II. és III. rendű kérelmező által támasztott elvárások a jelen eljárásban érintett kérdés esetében azonban már meghaladják a Kúria által megfogalmazott követelményeket. A kérdés alapján az átlagosan tájékozott választópolgár információt kap arról, hogy az érintett kamarai hozzájárulás befizetésére a közfeladatok ellátásával összefüggésben kerül sor. A kérdés alapján azonban arról már nem kell közvetlenül és konkrétan ismeretekkel rendelkeznie, hogy ez közvetve a nemzetgazdaság működéséhez történő fontos hozzájárulás, vagy sem.
- A Kúria értékelése szerint a népszavazásra javasolt kérdés a szavak hétköznapi tartalma alapján alkalmas arra, hogy az átlagosan tájékozott választópolgárok egyértelműen megválaszolhassák. A választópolgári egyértelműség Nsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti sérelme nem következett be.
- Az Alkotmánybíróság a 29/2012. (V.25.) AB határozat III. 2. pontjában a jogalkotói egyértelműség kapcsán fogalmazta meg, hogy vizsgálnia kell azt is, miszerint a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles. Ez jelenik meg pl. a Kúria Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzésének [46] pontjában is.
- A II. és III. rendű kérelmező a jogalkotói egyértelműség sérelmét akként azonosította, hogy a kérdés tartalmi szempontból több logikai elemre (a hozzájárulás befizetési kötelezettség és a befizetés célja) bontható, és ezek egymáshoz való viszonya nem derül ki a mondat logikai értelmezéséből. A népszavazásra javasolt kérdés azonban egyértelműen csak a kötelező kamarai hozzájárulás fizetésére irányul. Nem érinti a közfeladatok kamarai ellátását, így nem lehet arra sem következtetni, miszerint érvényes és eredményes népszavazást követően az Országgyűlésnek arról kellene dönteni, hogy azért ne kelljen fizetni a továbbiakban, mert a kamarai közfeladatok ellátására nincs szükség. A Kúria értékelése szerint a népszavazási kérdés alapján a jogalkotó egyértelműen el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, mely körben. A jogalkotói egyértelműség Nsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti sérelme sem következett be.
- Mindezek alapján a kérelmezett határozata a kérelmezők által megjelölt okokból nem változtatható meg, ezért a Kúria az NVB 74/2023. határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.
A döntés elvi tartalma
- A költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve, ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.
- Nem következik be a választópolgári egyértelműség sérelme, ha a népszavazásra javasolt kérdés a szavak hétköznapi tartalma alapján alkalmas arra, hogy az átlagosan tájékozott választópolgárok egyértelműen megválaszolhassák.
- Jogalkotói egyértelműség követelménye alapján a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésekor azt kell vizsgálni, hogy az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles.
Záró rész
- A tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt nemperes eljárási illeték az I. rendű kérelmezőt az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 5.§ (1) bekezdés d) pontja alapján megillető személyes illetékmentességre figyelemmel a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 35.§ (1) bekezdés folytán alkalmazandó polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 102.§ (6) bekezdése alapján az állam terhén marad.
- Az Itv. 45/A. § (5) bekezdése folytán felmerült és a 62. § (1) bekezdés h) pontja szerint feljegyzett 10.000 forint összegű közigazgatási nemperes eljárási illetéket a II. és a III. rendű kérelmező a Kp. 35. §-a alapján alkalmazandó Pp. 101. § (1) bekezdése és 102. § (1) bekezdése alapján köteles külön-külön megfizetni.
- A Kúria tájékoztatja a II. és III. rendű kérelmezőt, hogy az illetéket a Nemzeti Adó- és Vámhivatal 10032000-01070044-09060018 számú illetékbevételi számlájára kell az esedékesség napjáig megfizetni.
- A Kúria tájékoztatja a II. és III. rendű kérelmezőt, hogy az illeték megfizetése során közleményként fel kell tüntetnie a Kúria megnevezését, a kúriai ügyszámot, valamint a fizetésre kötelezett adóazonosító számát.
- A Kúria az Itv. 78.§ (4) bekezdése alapján határozta meg a fizetendő illeték esedékessége idejét.
- A Kúria e határozatáról az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
- A végzés elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. november 30.
dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. a tanács elnöke
Huszárné dr. Oláh Éva s.k. előadó bíró
dr. Hajnal Péter s.k. bíró