A Kúria
végzése
Az ügy száma: Knk.I.39.056/2023/2.
A tanács tagjai: Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet a tanács elnöke;
Dr. Banu Zsoltné dr. Szabó Judit előadó bíró;
Dr. Hajnal Péter bíró
A kérelmező: Név1
(Cím1)
A kérelmező képviselője: Dr. Enyedi Krisztián ügyvéd
(Cím2)
Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 39/2023. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 39/2023. számú határozatát helybenhagyja.
Kötelezi a kérelmezőt, hogy az esedékesség napjáig fizessen be az állami adó- és vámhatóság illetékbevételi számlájára 10.000 (tízezer) forint közigazgatási nemperes eljárási illetéket. A Kúria tájékoztatja a kérelmezőt, hogy a fizetendő illeték a végzés jogerőre emelkedését követő 60. napon válik esedékessé.
A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A kérelmező magánszemély országos népszavazásra feltenni javasolt kérdést nyújtott be 2023. március 14. napján a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB), a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] Az „Egyetért-e Ön azzal, hogy köznevelési intézményben 5. évfolyamtól tantárgyat csak az adott tantárgynak megfelelő szakos tanár taníthasson?” népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését az NVB a 2023. május 9. napján meghozott 39/2023. számú határozatával megtagadta. Határozatának indokolásában rámutatott arra, hogy a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amelynek korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik.
[3] Az NVB felvázolta a magyar oktatási rendszernek a kérdés elbírálása szempontjából releváns jogszabályi rendelkezéseit, a tanuláshoz való jog tekintetében utalt az Alaptörvény XI. cikk (1) és (2) bekezdésében foglaltakra, a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvényre (a továbbiakban: Nkt.), valamint a felsőoktatásra, a szakképzésre és a felnőttképzésre vonatkozó további magas szintű ágazati szabályokra. Az Nkt. 5. § (1) bekezdésében foglaltak szerint bemutatta a köznevelési intézményekben folyó pedagógiai munka szakaszait, majd arra figyelemmel, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás egy adott tantárgyat tanító tanár képzettségét érinti, megvizsgálta, hogy a pedagógus-munkakörben foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeinek megállapítása mely jogforrási szinten nyer szabályozást.
[4] Az NVB rögzítette, hogy az Nkt. 94. § g) pontja szerint felhatalmazást kap a Kormány, hogy a nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben, óraadóként foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeit rendeletben állapítsa meg, s a tényleges szabályozást jelenleg a pedagógusok előmeneteli rendszeréről és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény köznevelési intézményekben történő végrehajtásáról szóló 326/2013. (VIII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 4/A. fejezete és 6. melléklete tartalmazza, amelyeket a 417/2020. (VIII. 30.) Korm. rendelet iktatott be, azt követően, hogy az Nkt. ezen követelményeket szabályozó 98. §-át, 99. §-át, valamint 3. mellékletét az Nkt. módosításáról szóló 2020. évi LXXXVII. törvény hatályon kívül helyezte.
[5] A határozat indokolása szerint a Korm. rendelet 33/A. §-a alapján a nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeit - bizonyos kivétellel - a 6. melléklet állapítja meg, az óraadó tanárok végzettsége és szakképzettsége tekintetében a 6. mellékletben foglaltakat megfelelően alkalmazni kell. A Korm. rendelet 6. melléklete nevelési-oktatási intézménytípusonként és pedagógus-munkakörönként meghatározza, hogy milyen szakképzettség szükséges a pedagógus-munkakörben történő foglalkoztatáshoz, a 6. melléklet szerinti táblázat B oszlopa tartalmazza a különböző pedagógus-munkaköröket, a C oszlop pedig ezekhez kapcsolódóan határozza meg az alkalmazáshoz szükséges szakképzettséget. Így - a kérdésben szereplő pedagógiai munka szakaszait figyelembe véve - például az általános iskola felső tagozatán és a szakiskolai közismereti tárgyak esetében a tantárgynak megfelelő szakos tanári diploma; gimnáziumban és a szakgimnáziumok közismereti tárgyait illetően pedig az egyetemi szintű vagy mesterfokozatú, a tantárgynak megfelelő szakos tanári diploma szükséges.
[6] Az NVB a határozatában rámutatott, hogy a szabályozás tartalmaz a főszabálytól eltérő kivételeket is, amelyekkel a jogalkotó lehetőséget biztosít a különböző nevelési-oktatási intézményekben az egyes pedagógus-munkakörökben foglalkoztatottak alkalmazásukhoz szükséges, szakképzettségükre vonatkozó szabályoktól való eltérésre (Korm. rendelet 33/B-33/O. §-ok).
[7] A határozat ismertette a Korm. rendelet 33/K. § (6) bekezdésének a rendelkezését is, miszerint, ha a pedagógus-munkakör megfelelő végzettséggel és szakképzettséggel rendelkezővel nem tölthető be, akkor a megfelelő pedagógus-szakképzettség megszerzéséig, de legfeljebb egy alkalommal, vagy több egymást követő jogviszony esetén mindösszesen öt évig határozott időre foglalkoztatható az is, aki a) a tantárgynak megfelelő szakmai tanár felsőfokú végzettségi szinttel és szakképzettséggel, b) felsőfokú végzettségi szinttel és a tantárgynak megfelelő, felsőoktatásban természettudományi képzési területen szerzett szakképzettséggel rendelkezik, feltéve, ha vállalja a megfelelő tanári képzettség megszerzését.
[8] Az NVB megállapítása szerint a kérelmező szándéka arra irányul, hogy az egyes, a Korm. rendelet 6. mellékletét képező táblázat B oszlopában felsorolt pedagógus-munkakörök (tanár, gimnáziumi tanár, szakmai tantárgyat oktató tanár stb.) csak a C oszlopban meghatározott, az alkalmazásukhoz szükséges szakképzettség birtokában legyenek betölthetőek, amellyel a kérelmező a Korm. rendelet 33/B-33/O. §-ában rögzített kivétel szabályok hatályon kívül helyezését irányozza elő, figyelemmel arra, hogy a Korm. rendelet ezen szakaszai lehetővé teszik bizonyos esetekben a pedagógus-munkakörök 6. mellékletben rögzített táblázatában foglalt követelmények hiányában való betöltését.
[9] Az NVB a határozatában rögzítette, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya kizárólag az Országgyűlés határkörébe tartozó kérdés lehet, továbbá hivatkozott a Kúria Knk.37.807/2012/2. számú végzésében kifejtett érvelésre, amely szerint ha a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető. Az NVB a Knk.37.807/2012/2. számú kúriai végzésben kifejtett érvelést jelen ügyre is alkalmazhatónak tartja, mert a Kormány rendeletalkotási hatásköre származékos, arra felhatalmazást az Nkt. 94. § (4) bekezdésének g) pontja, valamint a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 85. § (2) bekezdése és 85. § (3) bekezdésének c) pontja ad.
[10] A Kormány rendeletalkotására származékos jogalkotási hatáskörben került sor, e jellegénél fogva az abban foglaltak megváltoztatása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén, ezért abban országos népszavazást nem lehet tartani, így az NVB a kérdés hitelesítését - a határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések nevesítése mellett - megtagadta.
A felülvizsgálati kérelem
[11] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében kérte az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján az NVB határozatának a megváltoztatását, a benyújtott kérdés hitelesítését, mivel - álláspontja szerint - az NVB jogszabálysértő módon járt el és tévesen mérlegelt, így határozata sérti az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdését, 8. cikk (2) bekezdését, valamint az Nsztv. 11. § (1) bekezdését.
[12] A felülvizsgálati kérelem indokaként kifejtette, hogy az NVB határozata meghozatalakor figyelmen kívül hagyta a Kúria Knk.37.807/2012/2. számú végzésének összefüggésrendszerét és abból hibás következtetést vont le. Rámutatott, hogy a Knk.37.807/2012/2. számú végzésben rögzítettek szerint a népszavazási kérdés megítélése során a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot kell alapul venni.
[13] Kifejtette, hogy az Alkotmánybíróság a 46/2006. (X. 5.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh.1.) egységesítette a törvény felhatalmazása alapján rendeleti szinten szabályozott tárgykörök népszavazásra bocsáthatóságának megítélésére vonatkozó gyakorlatát. Eszerint az Országgyűlés jogalkotó hatásköre - az Alkotmány keretei között - teljes és korlátlan. Az Országgyűlés a felhatalmazás hatályon kívül helyezésével, korlátozásával bármikor törvényhozási hatáskörbe vonhatja a Kormány számára delegált jogalkotási jogkört. Ebből egyenesen következik, hogy országos népszavazási kezdeményezés olyan kérdésben is tartható, amit a hatályos jog szerint törvény felhatalmazása alapján aktuálisan kormányrendelet szabályoz. Az Alkotmánybíróság ezt a döntését a 90/2008. (VI. 19.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh.2.) kifejezetten megerősítette.
[14] A Knk.37.807/2012/2. számú kúriai végzés ezen alkotmánybírósági gyakorlatot árnyalta annak hangsúlyozásával, hogy a hatalommegosztás elvére figyelemmel a népszavazási kezdeményezés csak a képviseleti hatalomgyakorlás kiegészítését szolgálhatja, és nem csorbíthatja a végrehajtó hatalom jogköreit. Ennek megítélése alapos mérlegelést igényel és esetenként kell eldönteni, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[15] Jelen ügyben az NVB nem végezte el a Kúria Knk.37.807/2012/2. számú végzéséből következő vizsgálatot, figyelmen kívül hagyta a vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlatot és minden további vizsgálat nélkül akként foglalt állást, hogy a kérdés hitelesítését megtagadta.
[16] A kérelmező álláspontja szerint, amennyiben az NVB elvégezte volna az alkotmánybírósági és kúriai gyakorlat által megkövetelt vizsgálatot, akkor arra a megállapításra kellett volna jutnia, hogy a vizsgálandó népszavazási kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A népszavazási kezdeményezés ugyanis nem egy végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó aktus törvényi szintre emelésére, és ekként a végrehajtó hatalom hatásköréből történő elvonására irányul. Annak célja egy adott társadalmi viszony normatív szabályának meghatározása anélkül, hogy a további részletszabályok megalkotásának végrehajtó hatalom által gyakorolt jogát elvonná.
[17] Kifejtette, hogy az Nkt. hatályos szövege is több olyan rendelkezést tartalmaz, ami egy-egy tevékenység ellátása tekintetében a végzettségre vonatkozó követelményt állapít meg [Nkt. 61. § (4) bekezdés, 66. § (3) bekezdés, 67. § (1) bekezdés], miközben az Nkt. 94. § (4) bekezdés g) pontja a Kormányt hatalmazza fel a szabályozásra. A népszavazási kezdeményezés tehát nem csorbítja a Kormány törvény végrehajtásával összefüggő jogosítványait, még az Nkt. felhatalmazó rendelkezésének módosítását sem vonja magával, csupán beemel az Nkt.-ba egy fontos normatív követelményt, amelyre a végrehajtási rendeletek megalkotása során figyelemmel kell lenni.
[18] A kérelmező által levont következtetés szerint az Alkotmánybíróság és a Kúria ismertetett gyakorlatának egybevetésére alapítottan megállapítható, hogy a népszavazási kezdeményezés akkor sértené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, ha nem törvényi szintű szabályozásra tartozó, kifejezetten végrehajtási típusú aktus megalkotására irányulna.
[19] A NVB határozatában kifejtett érvelést a kérelmező nem tartja összeegyeztethetőnek az országos népszavazás alkotmányos intézményével, emiatt ellentétes az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésével, 8. cikk (2) bekezdésével és sérti a népszavazáshoz való politikai alapjogot [Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdés]. Utalt arra, hogy legutóbb a 22/2020. (VIII. 4.) AB határozat foglalta össze a népszavazás intézményére és a népszavazáshoz való jogra vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlatot.
[20] Az objektív intézményvédelmi kötelezettségből következően a jogalkalmazó szervek, így az NVB sem alakíthat ki olyan értelmezést, ami népszavazás kezdeményezését szükségtelenül korlátozza vagy annak kiüresítését eredményezheti. Az ilyen jogértelmezést tartalmazó határozatot az Alkotmánybíróság megsemmisíti. Ezt az álláspontot tartalmazza a 31/2013. (X. 28.) AB határozat.
[21] A kérelmező az NVB értelmezését alkalmasnak tartja arra, hogy kiüresítse a népszavazás intézményét és ezzel korlátozza a népszavazáshoz való politikai alapjogot. Az ilyen értelmezés lehetőséget biztosítana a mindenkori parlamenti többségnek, hogy rendeletalkotási felhatalmazással bármely kérdésben megakadályozhassa népszavazás kiírását.
A Kúria döntése és jogi indokai
[22] A felülvizsgálati kérelem - a következők szerint - alaptalan.
[23] Az Nsztv. 11. § (1) bekezdésének második mondata szerint az NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[24] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezés rögzíti, hogy országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[25] A Kúriának abban kellett döntenie, hogy jogszerűen tagadta-e meg az NVB a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését arra alapítottan, hogy az, mint a Kormány származékos rendeletalkotási jogköre, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén kívül esik.
[26] Az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdése kimondja, Magyarország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés. Az 1. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Országgyűlés törvényeket alkot.
[27] Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésének első mondata rögzíti, hogy a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A 15. cikk (3) bekezdése szerint feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot.
[28] Az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdésében foglat rendelkezésből következően a Kormány rendeletalkotási hatásköre lehet eredeti, illetve származékos, azaz törvényben kapott felhatalmazáson alapuló.
[29] Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése értelmében a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapul. Az Alaptörvényben kimondott hatalommegosztás elvére is figyelemmel a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésnek minősül az is, ha a Kormány vagy valamely tagja törvényi felhatalmazáson alapuló, származékos jogalkotási kötelezettségének tesz eleget, akkor is, ha az Országgyűlés az adott kérdést maga is szabályozhatta volna.
[30] Az ABh.1. indokolása III. pontjában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a Kormány az Alkotmány alapján nem rendelkezik az Országgyűlés által el nem vonható, kizárólagos jogalkotási hatáskörrel, függetlenül attól, hogy feladatkörében, eredeti jogalkotó hatáskörében, vagy törvényi felhatalmazás alapján alkot rendeletet. Az Országgyűlés – az Alkotmány keretei között – bármely társadalmi viszony szabályozását törvényalkotási hatáskörébe vonhatja. A törvény és a rendeleti szintű szabályozás viszonyában a jogforrási hierarchia elve érvényesül, ami azt jelenti, hogy törvény a kormányrendeletet hatályon kívül helyezheti, módosíthatja, illetőleg, ha a kormányrendelet ellentétbe kerül a törvénnyel, a Kormány köteles a törvényellenesség megszüntetésére. Ennek megfelelően a Kormánynak törvényben adott jogalkotási felhatalmazás nem biztosít a Kormány számára kizárólagos jogalkotási jogkört. Az Országgyűlés a felhatalmazás hatályon kívül helyezésével, korlátozásával bármikor törvényhozási hatáskörbe vonhatja a Kormány számára delegált jogalkotási jogkört. Így az a tény, hogy a hatályos jogban a törvényi felhatalmazás alapján a Kormány jogosult valamely társadalmi viszony jogszabályi rendezésére, nem zárja ki az Országgyűlés hatáskörét arra, hogy törvényt alkosson az adott társadalmi viszony szabályozására.
[31] Az Alkotmánybíróság az ABh.1.-ben írtakat az ABh.2.-ben megerősítette.
[32] A Kúria megítélése szerint az ABh.1. a 22/2012. (V. 11.) AB határozat indokolásának [40] bekezdése és a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat indokolásának [32]-[34] bekezdése alapján jelen ügyben is irányadó, amelyet alátámaszt a vonatkozó kúriai gyakorlat is.
[33] A Kúria ezt követően áttekintette az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdéséhez kapcsolódó gyakorlatát.
[34] A Knk.37.807/2012/2. számú végzés indokolásának III/5. pontjában a Kúria rögzítette, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése értelmében népszavazásra bocsátható kérdés csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, amely rendelkezés csak az Alaptörvényben tételesen is megfogalmazást nyert hatalommegosztás elvével együtt értelmezendő. Ezt követően megállapította, hogy ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthető, kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében és az Nsztv. 10. § a) pontjában foglalt azon – tulajdonképpen korlátot is állító – szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nem csak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne ez a jelleg. Egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná.
[35] A Knk.37.807/2012/2. számú végzés indokolásának III/6. pontja szerint miután az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó kérdéseket az Alaptörvény nem határolja el (nem is határolhatja el) élesen, ezért az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívének hitelesítése során az OVB-nek, illetve határozata elleni kifogás elbírálása esetén a Kúriának esetenként kell eldöntenie, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[36] A Kúria a Knk.37.807/2012/2. számú végzésben foglalt okfejtésnek megfelelő döntést hozott a Knk.IV.37.340/2015/3. és a Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzésében is.
[37] A Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzés indokolásának [38] bekezdésében ugyanakkor a Kúria rögzítette, hogy az Országgyűlés hatáskörét illetően a magyar jog tételesen nem határozza meg az Országgyűlés törvényalkotási hatáskörének elemeit és a kötelező törvényalkotási tárgyakra sem tartalmaz kimerítő felsorolást. A jogalkotás közjogi kereteit az Alaptörvény T) cikke rögzíti, az Országgyűlés alkotmányos feladatköre tekintetében pedig a 6. cikk rendelkezései az irányadóak. E közjogi rendszerben – figyelembe véve az ABh.1.-ben foglalt értelmezést is – egyértelműen kijelenthető, hogy az Országgyűlés törvényalkotási hatáskörét bármely társadalmi viszony irányába nyitottnak kell tekinteni. Az Alaptörvény keretei között tehát az Országgyűlés bármely szabályozást igénylő társadalmi viszonyt a törvényalkotás körébe vonhat, és ebből az is következik, hogy olyan jogszabály-alkotási tárgyakat, amelyekre más jogalkotó kerül megnevezésre, szintén szabályozási körébe vonhat. Erre tekintettel téves az a felvetés, mely a Kormány hatáskörére történő hivatkozással zárná ki a népszavazás lehetőségét. A Kúria e tekintetben utal a Knk.37.807/2012/2. számú határozatára is, amelyben kiemelte, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdés alá tartozás szempontjából a Kúriának esetenként kell eldöntenie, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e. A Kúria a Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzés indokolásának [39] bekezdésében rögzítette továbbá, hogy a kérdésnek az Országgyűlés hatáskörét illetően vannak más összefüggései is, a feltett kérdésben érintett helyzet szabályozását a magyar jog nem tartalmazza, kizárólag közvetett, a menekültjoggal, illetve a harmadik országból származó állampolgárok tartózkodásával kapcsolatos belső és uniós jogi rendelkezések merülhetnek fel közvetett szabályozásként.
[38] Ezt követően a Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzése indokolásának [18] bekezdésében kifejtette, hogy a Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzés egyértelművé tette, hogy az Alaptörvény keretei között az Országgyűlés olyan jogszabály-alkotási tárgyakat, amelyekre más jogalkotó kerül megnevezésre, szintén szabályozási körébe vonhat. Ugyanakkor nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy a jelzett számú ügyben a Kúria a nem magyar állampolgárok menekültügyi eljárásának lefolytatása, e személyek alapvető jogainak érintettsége okán olyan szabályozási tárgykört illetően hozta meg döntését, amelyet a jogalkotó törvény keretei között rendezhetne. Ez jelen esetben egyértelműen nem áll fenn.
[39] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzése indokolásának [19] bekezdésében utalt a Knk.37.807/2012/2. számú végzésében írtakra, kifejtve azt, hogy abban az ügyben a tiltott népszavazási tárgykör érintettségét is – akárcsak jelen ügyben – szakminiszteri szabályozási tárgykörben állapította meg a Kúria, így a népszavazási kérdés tárgya tiltott népszavazási tárgykör, mivel az nem az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
[40] A Knk.VII.37.647/2018/2. számú végzés [28] bekezdésében, a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés [20] és [21] bekezdésében, valamint a Knk.VII.37.857/2019/2. számú végzés [31] bekezdésében a Kormány (vagy annak tagja) származékos rendeletalkotási jogköre vonatkozásában a Kúria tanácsai egyetértettek a Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzésben írtakkal, rögzítve azt, hogy az adott kérdés nem tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe, ha annak szabályozását az Országgyűlés kifejezetten a Kormányra (vagy annak tagjára) delegálta.
[41] A Knk.IV.40.645/2021/19. számú végzése indokolásának [35] bekezdésében a Kúria visszautalt a Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzésében írtakra és az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdéséhez kapcsolódóan elfogadta az abban foglaltakat. A Knk.II.39.058/2022/8. számú kúriai végzés indokolásának [44] bekezdése szintén hivatkozik a Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzés jogi érvelésére és erre is figyelemmel állapítja meg, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[42] A Kúria a Knk.II.39.057/2023/3. számú végzése indokolásának [26] bekezdésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése értelmezése körében kiemelte, annak van elsődleges jelentősége, hogy a népszavazásra feltett kérdés tényleges hatásköri címzettjének a törvényhozó szerv tekinthető-e. Amennyiben a népszavazásra feltenni szánt kérdéssel érintett jogviszony alapvető szabályozását törvény tartalmazza, úgy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételek teljesülnek. Ellenkező álláspont a népszavazáshoz való jog kiüresedését eredményezné, mivel a legtöbb esetben az alapvető szervezeti kereteket, jogosultságokat és kötelezettségeket a törvény, míg a törvényben meghatározott jogviszonyok részletes szabályozását már a Kormány vagy az ágazati miniszter rendelete tartalmazza, amelyek megalkotására a törvény felhatalmazó rendelkezésekben az érintett közigazgatási szervet hatalmazza fel. A Knk.II.39.057/2023/3. számú végzés [27] bekezdésében a kúriai tanács utalt a Knk.IV.37.222/2016/9. számú, a Knk.IV.40.645/2021/9. számú és a Knk.II.39.058/2022/8. számú kúriai végzésben foglaltakra.
[43] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa a Jpe.60.002/2021/7. számú határozata indokolásának [20] bekezdésében kifejtette, a jogegység követelménye megköveteli annak vizsgálatát, hogy mikor áll fenn az ügyek (bírói döntések) közötti azonosság. Az ügyazonosság több tényező által befolyásolt, összetett jogfogalom, amelyet mindig esetről esetre kell vizsgálni. Ennek során szigorúan kell venni az összehasonlított bírói döntésekben az alkalmazott anyagi jogszabály egyezőségét (hatály, normatartalom) és a jogértelmezés szempontjából releváns tények lényegi hasonlóságát, továbbá közigazgatási perben – a kérelemhez kötöttség és a közigazgatási ügy tárgya által meghatározott vizsgálat miatt – a hatósági, a kereseti és a felülvizsgálati kérelem ténybeli és jogi azonosságot befolyásoló elemeit.
[44] A Kúria hangsúlyozza, jelen ügy és a Knk.IV.37.222/2016/9. számú, a Knk.IV.40.645/2021/19. számú, a Knk.II.39.058/2022/8. számú és a Knk.II.39.057/2023/3. számú végzésekkel érintett ügyek között az ügyazonosság nem áll fenn, mert egyrészt a Knk.IV.37.222/2016/9. számú ügy olyan - korábban eddig még nem rendezett - szabályozási tárgykört érint, amelyet a jogalkotó törvény keretei között rendezhetne. Másrészt a Knk.IV.40.645/2021. számú népszavazási ügyben a népszavazás célja egy - már létező - törvény egyes rendelkezéseinek megerősítése vagy elvetése volt, ugyanez a jogi helyzet a Knk.II.39.058/2019/8. számú végzéssel befejezett népszavazási ügyben, amelyben a vizsgálandó népszavazási kérdés szintén nem rendeleti, hanem törvényi szabályozáshoz kapcsolódik. Harmadrészt a Knk.II.39.057/2023/3. számú ügyben elbírált népszavazási kérdés egy törvény módosítására irányult, vagyis nem rendeleti szabályozást érint.
[45] A Kúria rámutat, a jelen ügyben feltett kérdés a Kormány származékos rendeletalkotási jogkörével kapcsolatos, amely vonatkozásban a Kúria gyakorlata egységes, az a Knk.37.807/2012/2. számú végzésen alapul, és az ebben a körben hozott további kúriai határozatok (Knk.IV.37.340/2015/3., Knk.IV.37.361/2015/3., Knk.VII.37.695/2016/3., Knk.VII.37.647/2018/2., Knk.IV.38.258/2018/2. és Knk.VII.37.857/2019/2. számú végzések) attól nem térnek el.
[46] A Kúria jelen ügyben eljáró tanácsa nem kíván eltérni a fent ismertetett, egységesen követett gyakorlattól.
[47] A fentiekre figyelemmel az NVB jogszerűen tagadta meg a kérdés hitelesítését, ezért határozatát a Kúria - az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján - helybenhagyta.
A döntés elvi tartalma
[48] Az NVB jogszerűen tagadja meg az olyan népszavazási kérdés hitelesítését, amely nem tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe.
Záró rész
[49] A Kúria a felülvizsgálati kérelemről a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (Ve.) 228. § (2) bekezdésében, 229. § (1) és (2) bekezdésében, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 124. § (5) bekezdésében és 151. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésekre figyelemmel közigazgatási nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló tanácsban, tárgyaláson kívül határozott.
[50] Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 62. § (1) bekezdés s) pontjában biztosított tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt, az Itv. 45/A. § (5) bekezdésében meghatározott 10.000 forint összegű közigazgatási nemperes eljárási illeték viselésére a kérelmező a Kp. 35. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (Pp.) 101. § (1) bekezdése és 102. § (1) bekezdése alapján köteles. A Kúria tájékoztatja a kérelmezőt, hogy az illetéket a Nemzeti Adó- és Vámhivatal 10032000-01070044-09060018 számú illetékbevételi számlájára kell az esedékesség napjáig megfizetnie. A megfizetés során közleményként fel kell tüntetnie a Kúria megnevezését, a kúriai ügyszámot, valamint a fizetésre kötelezett adóazonosító számát.
[51] Az illetékfizetési kötelezettség esedékességének napja vonatkozásában az Itv. 78. § (4) bekezdése az irányadó.
[52] A Kúria végzése ellen a jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés zárja ki.
[53] A Kúria e határozatáról az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
Budapest, 2023. július 11.
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. a tanács elnöke
Dr. Banu Zsoltné dr. Szabó Judit s.k. előadó bíró
Dr. Hajnal Péter s.k. bíró