1/2022. (VI. 08.) KK vélemény a megelőző eljárás fogalmáról a közszolgálati jogviszonyokban

A Kúria Közigazgatási Kollégiuma a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 27. § (1) bekezdése alapján a megelőző eljárás fogalmának a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos közigazgatási perekben történő egységes értelmezése érdekében a következő kollégiumi véleményt alkotta:

1. A közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályokban szabályozott, egyes pert megelőző eljárások tekintetében esetenként kell meghatározni, hogy melyek minősülnek a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 4. § (7) bekezdés 4. pontja szerinti megelőző eljárásnak.

2. A rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény, illetve a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény hatálya alá tartozó fegyelmi, kártérítési és a sérelemdíjjal kapcsolatos eljárásban hozott, illetve baleset vagy betegség szolgálattal összefüggését minősítő határozattal kapcsolatos jogorvoslati eljárás a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 4. § (7) bekezdés 4. pontja szerinti megelőző eljárásnak minősül.

1. A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 4. § (7) bekezdés 4. pontja szerint megelőző eljárásnak minősül a jogvita tárgyává tett közigazgatási cselekmény megvalósítására folytatott közigazgatási hatósági vagy jogorvoslati eljárás. A bírói gyakorlatban vitás kérdésként merült fel, hogy a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályokban szabályozott, egyes pert megelőző eljárások (szolgálati panasz elbírálására irányuló eljárás, panaszeljárás, fegyelmi eljárás, kártérítési eljárás, sérelemdíjjal kapcsolatos eljárás, szolgálati kötelmekkel összefüggő baleset, betegség minősítésével kapcsolatos eljárás, becsületbírósági eljárás, méltatlansági eljárás) a Kp. szerinti megelőző eljárásnak minősülnek-e, figyelemmel arra, hogy a Kp. által használt, a keresetindítást megelőző „közigazgatási jogorvoslat” és „más közigazgatási eljárás”, valamint a „megelőző eljárás” nem azonos tartalmú fogalmak.

2. A „közigazgatási jogorvoslat” fogalma alatt „a vitatott tevékenységgel szemben jogszabály által biztosított közigazgatási jogorvoslatot” kell érteni [Kp. 48. § (1) bekezdés e) pont]. Erre figyelemmel a „közigazgatási jogorvoslat” fogalma magában foglalja nemcsak az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági eljárásban biztosított „belső”, hanem a más jogszabály által biztosított jogorvoslatot is.

3. A „más közigazgatási eljárás” fogalma tágabb a Kp. 4. § (7) bekezdés 4. pontja szerinti megelőző eljárás fogalmánál, mert „más közigazgatási eljárás” alatt nemcsak a döntéssel záruló közigazgatási eljárásokat kell érteni, hanem minden más olyan, kötelezően igénybe veendő utat, amely tág értelemben jogorvoslásra vagy permegelőzésre, perelhárításra szolgál. Ebbe a körbe tartozik például a kijelölési eljárást megelőző egyeztetési eljárás a közigazgatási hatóságok között hatásköri vita esetén, a közigazgatási szerv által lefolytatott, a jogszabály rendelkezése alapján kötelező mediációs/vitarendezési eljárás, az önkormányzati társulási megállapodásban kikötött mediációs eljárás igénybevétele, illetve a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályok szerinti pert megelőző, a szolgálati panasz elbírálására irányuló eljárás.

4. A „megelőző eljárás” fogalma alatt a jogvita tárgyává tett közigazgatási cselekmény megvalósítására folytatott közigazgatási hatósági vagy más jogorvoslati eljárást egyaránt érteni kell, azonban a Közszolgálati Döntőbizottság eljárása nem minősül megelőző eljárásnak [Kp. 5. § (4) bekezdés harmadik mondat].

A megelőző eljárás fogalmának a meghatározása során a jogalkotó tudatosan elkülönítette a jogvita tárgyává tett közigazgatási cselekmény megvalósítására folytatott közigazgatási hatósági eljárást, illetve az egyéb jogorvoslati eljárást. A tudatos szabályozásra utal az is, hogy a Kp. a Közszolgálati Döntőbizottság eljárását kiemeli a megelőző eljárások köréből. Ennek indoka, hogy a Közszolgálati Döntőbizottság a törvényben kimerítően felsorolt munkajogi igények elbírálására létrehozott, a munkáltatótól független testület, amelynek tagjai nem állnak a munkáltatóval foglalkoztatási jogviszonyban [a Közszolgálati Döntőbizottságról szóló 69/2019. (IV. 4.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés]. Erre figyelemmel a munkáltatói, illetve közigazgatási szervezetnek nem minősülő testületre a Kp. tárgyi hatályra vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazása fogalmilag kizárt. A jogalkotó a munkáltató közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos döntésével, intézkedésével és mulasztásával összefüggő, a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályokban szabályozott pert megelőző eljárásokat nem emelte ki a megelőző eljárás fogalmi köréből, mert ezekre szükségképpen kiterjednek a Kp. munkáltatói (közigazgatási) szervezetre, a tárgyi hatályra vonatkozó rendelkezései.

A Kp. a közigazgatási per tárgyát a közszolgálati jogviszonyból származó jogvita esetében a foglalkoztató szerv közszolgálati jogvitára okot adó döntése, intézkedése szempontjából szabályozza, és a közigazgatási szervre vonatkozó szabályokat a foglalkoztató szervre, mint munkáltatóra is alkalmazni rendeli [Kp. 5. § (4) bekezdés második mondat]. Erre, valamint a szabályozás alternatív jellegére és az 1-3. pontokban kifejtettekre figyelemmel a jogvita tárgyává tett közigazgatási cselekmény megvalósítására folytatott közigazgatási hatósági eljárás mellett a nem hatósági, nem közhatalmi jellegű jogorvoslati eljárások is megelőző eljárásnak minősülhetnek.

A Kp. alkalmazása során a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályokban szabályozott, kötelezően előírt pert megelőző eljárások mindegyike minden további feltétel nélkül nem minősülhet a Kp. szerinti megelőző eljárásnak.

5. A közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályban szabályozott pert megelőző jogorvoslati eljárás csak akkor minősülhet a Kp. szerinti megelőző eljárásnak, ha a jogorvoslat alapjául szolgáló eljárás (pl. fegyelmi, kártérítési eljárás) lefolytatására vonatkozó garanciális szabályokat, a tisztességes eljáráshoz való jog alapvető garanciáit maga az anyagi jogi jogszabály rögzíti.

A közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályok rendelkezései alapján a Kp. szerinti megelőző eljárásnak minősülnek különösen: a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) hatálya alá tartozó fegyelmi eljárásban [a Hszt. 195-211. §§, a belügyminiszter irányítása alatt álló fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai Fegyelmi Szabályzatáról szóló 11/2006. (III. 14.) BM rendelete alapján], a kártérítési, valamint a sérelemdíjjal kapcsolatos eljárásban [a Hszt. 237-255. §§, a belügyminiszter irányítása alatt álló fegyveres szervek és hivatásos állományú tagjainak kártérítési felelősségéről szóló 23/1997. (III. 19.) BM rendelet alapján], továbbá a szolgálati kötelmekkel összefüggő baleset, betegség minősítésével kapcsolatos [a Hszt. 257. § (4)-(6) bekezdései, a belügyminiszter irányítása alá tartozó rendvédelmi szervek munkavédelmi feladatai, valamint foglalkozás-egészségügyi tevékenysége ellátásának szabályairól szóló 70/2011. (XII. 30.) BM rendelet alapján] hozott határozattal kapcsolatos jogorvoslati eljárás; a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény (a továbbiakban: Hjt.) hatálya alá tartozó fegyelmi eljárásban [a Hjt. 146-163. §§, a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 9/2013. (VIII. 12.) HM rendelet alapján], a kártérítési, valamint a sérelemdíjjal kapcsolatos eljárásban [a Hjt. 169. §, 173/A. §, 177-178. §§, a kártérítési felelősségről, valamint egyes meg nem térülő károk leírásának és törlésének szabályairól szóló 10/2013. (VIII. 12.) HM rendelet alapján], továbbá a baleset vagy betegség szolgálattal összefüggését minősítő határozattal kapcsolatos [a Hjt. 142. §-a, a honvédelmi ágazatban bekövetkezett baleseti veszélyt jelentő rendellenességek és a balesetek bejelentéséről, kivizsgálásáról és nyilvántartásáról szóló 13/2011. (X. 20.) HM rendelet alapján] hozott határozattal kapcsolatos jogorvoslati eljárás.

6. A Kp. 48. § (1) bekezdés e) pontja alapján a bíróság a keresetlevelet visszautasítja, ha a felperes anélkül indít pert, hogy bármely fél a vitatott tevékenységgel szemben jogszabály által biztosított közigazgatási jogorvoslatot – az 5. pontban felsorolt eljárásokat – kimerítette volna, vagy a pert más közigazgatási eljárásnak – pl. a Hszt., illetve a Hjt. hatálya alá tartozó, a szolgálati panasz elbírálására irányuló eljárásnak – kell megelőznie.

Ha a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályokban szabályozott pert megelőző eljárás a Kp. szerinti megelőző eljárásnak minősül, a megelőző eljárás idején fennálló, de a megelőző eljárásban nem értékelt tényre, körülményre a közszolgálati jogviszonyban álló felperes akkor hivatkozhat, ha azt a megelőző eljárásban a munkáltató közigazgatási szerv arra való hivatkozása ellenére nem vette figyelembe, azt önhibáján kívül nem ismerte, illetve arra önhibáján kívül nem hivatkozott [Kp. 78. § (4) bekezdés].

Ha a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályokban szabályozott pert megelőző eljárás a Kp. szerinti megelőző eljárásnak minősül, a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos perben meghozott elsőfokú ítélettel szemben fellebbezésnek – a marasztalási ítélet elleni fellebbezés kivételével [Kp. 133. § (3) bekezdés] – nincs helye [Kp. 99. (2) bekezdés a) pont].