1/2009. (VI. 24.) PK-KK közös vélemény*
az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése körében hozott végzések elleni fellebbezések elbírálásáról és a kezdeményezési kötelezettségről
Az Európai Közösségek Bírósága a C-210/06. sz. Cartesio Oktató és Szolgáltató Bt. ügyében 2008. december 16-án hozott ítéletében vizsgálta az előzetes döntéshozatali eljárás közösségi-, illetve magyar szabályozásának viszonyát, mely értelmezésből a konkrét következtetések levonása a magyar bíróságok feladata maradt. Ezért a Legfelsőbb Bíróság Polgári Kollégiuma és Közigazgatási Kollégiuma - az EKSz. 234. cikk és a 68. cikk hatályát nem érintve - az egységes jogértelmezés és jogalkalmazás érdekében a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. tv. (Bsz.) 33. §-ának (1) bekezdése alapján az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése körében hozott végzések elleni fellebbezések elbírálásával, illetve ezen eljárás kezdeményezési kötelezettségével kapcsolatos egyes jogértelmezési kérdésekről a következő
véleményt
nyilvánítja.
1.) Amennyiben törvény az adott ügyben nem zárja ki a felülvizsgálat lehetőségét, a Legfelsőbb Bíróságot kell annak a fórumnak tekinteni, amelyet az EKSz. 234. cikk (3) bekezdése, illetve a 68. cikk (1) bekezdése alapján az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének kötelezettsége terhel.
A kezdeményezésre kötelezett bíróság önállóan mérlegelheti, hogy az érdemi döntés elleni felülvizsgálati - vagy annak kizártsága esetén a fellebbezési - eljárásban a jogvita eldöntése szempontjából szükséges-e előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményeznie.
2.) Az előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező végzés ellen, a Pp. 155/A. § (3) bekezdése szerinti fellebbezés elbírálásakor a másodfokú bíróság nem vizsgálhatja a kezdeményezés szükségességét, az előterjesztett kérdések tartalmát és indokoltságát, és ebben a körben az elsőfokú határozatot nem változtathatja meg.
3.) A másodfokú eljárásban, valamint a Pp. XX. fejezetében szabályozott közigazgatási perekben az elsőfokú eljárásban az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére irányuló kérelmet elutasító végzések ellen a Pp. 249/A. §-a, illetve a 340. § (3) bekezdése alapján előterjesztett fellebbezések elbírálásakor a fellebbviteli bíróság az eljárás ezen szakaszában nem vizsgálhatja a kezdeményezés szükségességét, és ebben a körben a határozatot nem változtathatja meg.
Az Európai Közösségek Bírósága (a továbbiakban: EuB) a C-210/06. sz. Cartesio Oktató és Szolgáltató Bt. ügyében 2008. december 16-án hozott ítéletében értelmezte az előzetes döntéshozatali eljárás jogintézményét és az annak kereteit szabályozó, az Európai Közösséget létrehozó szerződés (a továbbiakban: EKSz.) 234. cikkének kapcsolatát a Pp. szabályaival. Annak ellenére, hogy az EuB ezen ítéletének nincs erga omnes hatálya, az EKSz. 10. cikkének „közösségi hűség elve” a tagállamok bíróságaitól megköveteli, hogy a közösségi jogszabályokat az EuB vonatkozó joggyakorlata alapján értelmezzék és alkalmazzák (C-224/01. sz. Gerhard Köbler ügyben 2003. szeptember 30-án hozott ítélet, 31. és 56. pontok; C-2/06. sz. Willy Kempter KG ügyben 2008. február 12-én hozott ítélet, 34-35. pontok).
Az előzetes döntéshozatali eljárás a közösségi jog intézménye, a nemzeti szabályozás csak kiegészítő lehet. Az EKSz. 234. cikk (2) bekezdése minden tagállami bíróságnak biztosítja azt a jogot, hogy ha az ügyében a közösségi jog értelmezésével - vagy a közösségi intézmények és az Európai Központi Bank aktusainak érvényességével - kapcsolatban kérdése merül fel, és meggyőződése szerint ítélete meghozatalához szükség van a kérdés eldöntésére, kérheti a EuB-ot, hogy hozzon ebben a kérdésben döntést. A (3) bekezdés garanciális szempontból azon tagállami bíróságok számára, amelyeknek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését már kötelezettségként írja elő. A kezdeményező végzések körében hozott határozatok elleni fellebbezés lehetőségére a közösségi jogi szabályozás nem terjed ki.
A 2003. évi XXX. törvény 3. és 4. §-ai módosításainak eredményeként a Pp. 155/A. § (3) bekezdése, illetve a 249/A. §-a - 2004. május 1-jei hatállyal - lehetővé teszi a peres felek számára az eljárás bármely szakaszában az előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező végzés elleni fellebbezést, illetve a másodfokú eljárásban az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére irányuló kérelmet elutasító végzés elleni külön fellebbezést is. Ez utóbbi perorvoslat lehetőségét teremtette meg a Pp. XX. fejezetében szabályozott közigazgatási perek elsőfokú eljárásaiban a 2005. évi XVII. törvény 18. §-a, - 2005. november 1-jei hatállyal - a Pp. 340. § (3) bekezdésének beiktatásával.
Az Országgyűlés a vállalkozások közötti jogviták gyorsabb elbírálása érdekében a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról szóló törvény elfogadásával - az EuB Cartesio ügyben hozott ítéletére figyelemmel - úgy határozott, hogy 2010. január 1-jei hatállyal a Pp. 249/A. §-t, a 340. § (3) bekezdését hatályon kívül helyezi, a 155/A. § (3) bekezdését pedig úgy változtatja meg, hogy kimondja: „Az előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező végzés és az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére irányuló kérelem elutasítása ellen nincs helye külön fellebbezésnek”. E törvény 12. § (3) bekezdése értelmében ezeket az új szabályokat a hatálybalépésüket követően indult ügyekben kell alkalmazni.
Mindez azt eredményezi, hogy az ezen időpont előtt indult ügyekben továbbra is alkalmazni kell a Pp. hivatkozott rendelkezéseit, melyek egységes értelmezéséhez és alkalmazásához a következő években változatlanul fontos érdek fűződik.
1. Az EKSz. 234. cikk (3) bekezdésének helyes értelmezése és alkalmazása sok szempontból garanciális jellegű: csak az abban megfogalmazott kötelezettség betartásával érhető el, hogy a közösségi jogszabályok vitás értelmezése esetén az EuB állást foglalhasson, s ily módon a közösségi jog alkalmazása a különböző tagállamok területén a gyakorlatban is egységes maradhasson. Az eltérő nemzeti bírósági szervezeti- és eljárásjogi szabályokra figyelemmel tagállamonként eltérőek lehetnek azok a fórumok, amelyeket a konkrét ügyekben ez a kötelezettség terhel. E kérdés egységes értelmezése egy adott tagállamon belül azért is fontos, mert e kötelezettség megszegésének közösségi jogi-, illetve nemzeti jogi következményei is lehetnek.
Az EuB a Cartesio ügyben hozott ítéletében megerősítette korábbi jogértelmezését (C-99/00. sz. Lyckeskog ügyben hozott ítélet), és egyértelműen rámutatott a Pp. szabályait figyelembe véve, hogy amennyiben van felülvizsgálatnak helye a másodfokú (jogerős) ítélettel szemben, úgy a másodfokú bíróságot nem terheli kezdeményezési kötelezettség.
Mindez a Pp. szabályai alapján annyit jelent, hogy főszabály szerint a Legfelsőbb Bíróság minősül az EKSz. 234. cikk (3) bekezdése szerinti fórumnak. Ez alól kivétel csak annyiban van, hogy a másodfokú - a Pp. XX. fejezete szerinti közigazgatási perekben a 340. § (1) bekezdésének hatálya alá tartozó ügyekben az elsőfokú - bíróságokat akkor terheli az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének kötelezettsége, ha a Pp. (271. §, 235. § (4) bekezdés) a jogerős ítélet elleni felülvizsgálat lehetőségét kizárja.
A kezdeményezésre kötelezett bíróság ugyanakkor önállóan mérlegelheti, hogy az érdemi döntés elleni felülvizsgálati - vagy az előzőekben kifejtettek alapján a fellebbezési - eljárásban a jogvita eldöntése szempontjából szükséges-e előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményeznie (283/81. sz. Cilfit és társai ügyben 1982. október 6-án hozott ítélet, 10. pont; C-495/03. sz. Intermodal Transports BV ügyben 2005. szeptember 15-én hozott ítélet, 45. pont).
Az EKSz. 234. cikkének általános szabályaihoz képest speciális rendelkezést tartalmaz a 68. cikk, mely szerint a közösségi intézményeknek az EKSz. IV. címén (vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgása - az EKSz. itt szabályozza a polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttműködést is) alapuló jogi aktusainak érvényességével vagy értelmezésével kapcsolatban, előzetes döntéshozatali eljárást csak azok a nemzeti bíróságok kezdeményezhetnek, amelyek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség. A korábban kifejtettek alapján az EKSz. 68. cikk ezen szabályának hatálya alá a Legfelsőbb Bíróság tartozik, kivéve, ha az adott ügyben a Pp. kizárja a jogerős ítélet ellen a felülvizsgálatot.
2. A Cartesio ügyben hozott ítélet rendelkező részében az EuB - a Pp. 155/A. (3) bekezdése szerinti fellebbezés alkalmazhatóságára vonatkozó kérdésre válaszolva - azt mondta ki, hogy az EKSz. 234. cikk (2) bekezdésében a nemzeti bíróságoknak biztosított hatáskör az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére nem kérdőjelezhető meg olyan nemzeti szabályok alkalmazásával, amelyek lehetővé teszik a fellebbviteli bíróság számára, hogy az ilyen eljárást kezdeményező végzést megváltoztassa, e kezdeményezést mellőzze és az említett végzést meghozó bíróságot a felfüggesztett nemzeti eljárás folytatására utasítsa.
Az ítélet indokolásában ugyanakkor az EuB kifejti: önmagában az, hogy a nemzeti jog az előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező végzés ellen fellebbezést tesz lehetővé nem ütközik a közösségi jogba, a fellebbviteli bíróság azonban nem vonhatja el, illetve nem korlátozhatja a kezdeményező bíróságnak az EKSz-ben biztosított ezen jogosultságát. Az EuB ítéletének 96. pontja egyenesen úgy fogalmaz, hogy a kérdést előterjesztő bíróság feladata, miszerint az előzetes döntéshozatalra utaló végzéssel szemben benyújtott fellebbezés alapján hozott határozatból levonja a következtetéseket és eldöntse: az előzetes döntéshozatal iránti kérelem fenntartásának, megváltoztatásának vagy visszavonásának van-e helye.
A Legfelsőbb Bíróság Polgári Kollégiumának és Közigazgatási Kollégiumának megítélése szerint az EuB határozatában kifejtettek nehezen egyeztethetők össze a Pp. jelenleg hatályos jogdogmatikai rendszerével, tekintettel arra, hogy a fellebbezési eljárásban hozott minden határozat köti az elsőfokú bíróságot, attól az semmilyen formában nem térhet el. Mindez vonatkozik a Pp. 155/A. § (3) bekezdés alapján benyújtott fellebbezés elbírálására is.
Azokban az ügyekben tehát, ahol a Pp. 2010. január 1-jéig hatályos 155/A. § (3) bekezdésének rendelkezéseit még alkalmazni kell, az EuB ítéletének és a Pp. jogdogmatikai rendszerének - figyelemmel az eddigi vonatkozó magyar bírósági joggyakorlat tapasztalataira is - az a jogértelmezés felel meg a legjobban, ha a fellebbviteli bíróság nem mérlegelheti felül a kezdeményező végzést sem annak szükségessége, sem az előterjesztett kérdések tartalmára vagy indokoltságára tekintettel, hanem a Pp. 259. §-a szerint alkalmazandó 253. § (2) bekezdése alapján helybenhagyja azt. A fellebbezést elbíráló bíróságoknak ugyanakkor változatlanul alkalmazniuk kell a Pp. azon rendelkezéseit, amelyek eljárásjogi okból zárják ki az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését. (Például a per kötelező megszüntetésének lenne helye, a végzést olyan bíróság hozta, amely az ügy érdemében hatáskör és/vagy illetékesség hiányában nem dönthet, illetve annak meghozatalában olyan bíró vett részt, akivel szemben a törvény értelmében kizáró ok áll fenn stb.).
3. A Pp. 249/A. § és a 340. § (3) bekezdése szerinti fellebbezések elbírálásának eddigi magyar bírósági joggyakorlatában még nem került sor arra, hogy a fellebbviteli bíróság az elutasító végzést hozó másodfokú- (Pp. 249/A. §), illetve elsőfokú (Pp. 340. § (3) bekezdés) bíróságot az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére utasította volna. Ennek egyik nyilvánvaló oka az, hogy az alkalmazandó jog és annak értelmezésének kérdése az ügy érdemében hozott döntés része, és amíg ezt a döntést nem hozta meg az eljáró bíróság, úgy annak tartalmára nézve a fellebbviteli bíróság kötelező jellegű utasítást nem adhat. A 2003. évi XXX. törvény miniszteri indokolásában a Pp. 249/A. §-nál az a jogalkotói érv szerepel, hogy célszerű a másodfokú bíróságokat annak a fórumnak tekinteni, akiket az EKSz. 234. cikk (3) bekezdése szerinti kezdeményezési kötelezettség terhel. A peres felek az előzetes döntéshozatal kezdeményezésére irányuló kérelem elutasítása elleni önálló fellebbezés lehetőségével élve kikényszeríthetik azt, hogy a másodfokú bíróság eleget tegyen a kezdeményezési kötelezettségének
Az EuB a Cartesio ügyben hozott ítéletének rendelkező részében kimondta, hogy az olyan bíróság, amelynek határozataival szemben az alapügyben szereplőhöz hasonló jogvita keretében felülvizsgálatra van lehetőség, nem tartozik az EKSz. 234. cikk (3) bekezdésének hatálya alá. A miniszteri indokolásban javasolt jogértelmezés tehát nincs összhangban az EuB ítéletének hivatkozott rendelkező részével. Az EuB a határozatában mindvégig amellett érvel, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem helytállóságának és szükségességének megítélése az előterjesztő bíróság kizárólagos felelőssége. Ebből az érvelésből pedig - bár ezt az EuB nem mondta ki - a contrario következik az, hogy a kezdeményezési kötelezettséggel nem terhelt nemzeti bíróság e mérlegelés körében arra a következtetésre is juthat, hogy a konkrét ügyében nem szükséges előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményeznie. Ezt a mérlegelési jogát korlátozná az EKSz. 234. cikk (2) bekezdésével össze nem egyeztethető módon az a fellebbviteli határozat, amely az eljáró bíróságot - szándékától eltérően - az eljárás kezdeményezésére kötelezné. A fellebbviteli bíróság számára ugyanakkor változatlanul megmarad annak lehetősége, hogy amennyiben az eljárás egy későbbi szakaszában, az ügy érdemében hozott határozat elleni perorvoslatot kell elbírálnia, s ehhez szükségesnek találja az EuB jogértelmezését, úgy előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezzen.
* A PK vélemény 1. pontja nem csak a régi, hanem az új Pp. és a Kp. alkalmazása körében is megfelelően irányadó: vö. 2/2017. KMPJE határozat rendelkező rész és 2/2015. BKMPJE határozat V. 1 pont.
A PK vélemény 2. és 3. pontját a Kúria a 2/2015. BKMPJE 2. pontja értelmében nem tartja fenn.