A Kúria
Jogegységi Panasz Tanácsának
végzése
Jpe.IV.60.060/2022/9. szám
A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa a Kúria K.II. tanácsa által előterjesztett előzetes döntéshozatali indítvány alapján indult jogegységi eljárásban meghozta a következő
végzést :
A Jogegységi Panasz Tanács a jogegységi határozat meghozatalát mellőzi.
Indokolás
I.
[1] A Kúria előtt Kfv.II.37.282/2022. számon áldozatsegítési ügyben indult közigazgatási jogvita tárgyban folyamatban lévő eljárásban az eljáró tanács (a továbbiakban: indítványozó) a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 32. § (1) bekezdés b) pontja alapján terjesztett elő előzetes döntéshozatali indítványt a jogegység érdekében, mert az indítványában felhozott indokok mentén a Kúria IV. tanácsa által Kfv.IV.37.590/2021/8. számon meghozott ítélettől el kíván térni.
Az indítványozó annak a jogkérdésnek a megválaszolását kérte, hogy van-e helye igazolási kérelemnek a hatósági eljárás megindítását célzó kérelem benyújtására nyitva álló határidő elmulasztása esetén.
[2] Az indítványozó az előtte folyamatban lévő eljárást a jogegységi eljárás befejezéséig a Bszi. 32. § (2) bekezdése alkalmazásával felfüggesztette.
II.
[3] Az előzetes döntéshozatali indítvány alapjául szolgáló, az indítványozó előtt folyamatban volt Kfv.II.37.282/2022. számú ügyben a felperes egy közösségi oldalon megismerkedett egy magát orvosnak kiadó férfival és levelezésükre, valamint házassági ígéretére figyelemmel több alkalommal utalt pénzt a megadott külföldi számlaszámra 2021. április 12. és 2021. szeptember 7. napja között. A felperes 2021. szeptember 30. napján feljelentést tett ismeretlen tettes ellen a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény 373. § (1) bekezdésébe ütköző és a (4) bekezdés c) pontja szerint minősülő bűncselekmény felismerésére vagy elhárítására idős koránál vagy fogyatékosságnál fogva korlátozottan képes személy sérelmére elkövetett csalás bűntettének megalapozott gyanúja miatt. A rendőrkapitányság a felperes részére igazolást állított ki áldozatsegítő támogatás igénybevételéhez. A felperes 2021. október 5. napján a bűncselekmények áldozatainak segítéséről és az állami kárenyhítésről szóló 2005. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: Ást.) alapján azonnali pénzügyi segély iránti, majd október 8. napján igazolási kérelmet terjesztett elő. Az alperes a felperes igazolási kérelmét az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 53. § (1) és (3) bekezdése alkalmazásával elutasította, kérelmét pedig elkésettség miatt visszautasította.
[4] Az elsőfokú bíróság az alperes fenti végzéseit megsemmisítette és az alperest új eljárásra kötelezte. Megállapította, hogy az áldozatsegítő támogatás igénybevételéhez kiállított rendőrhatósági igazolás rögzítette a felperes sérelmére elkövetett bűncselekmény minősítését (bűncselekmény felismerésére vagy elhárítására idős koránál vagy fogyatékosságánál fogva korlátozottan képes személy sérelmére elkövetett csalás bűntette). A felperesben a bűncselekmény elkövetése szeptember végén tudatosult; a felperes a megkésett felismerés miatt mulasztotta el a kérelem előterjesztésére irányadó határidőt. A felismerési képesség korlátozottsága miatt nem tehető felelőssé a felperes, aki önhibáján kívül mulasztotta el a jogszabályi határidőt és a felismerést követő 8 napon belül előterjesztette az alperesnél a kérelmét. Az igazolási kérelem megalapozottsága okán az alperesnek az elmulasztott határidőt az Ákr. 54. §-a alapján megtartottnak kellett volna tekintenie. Az alperes az igazolási kérelem elbírálása során tévesen ítélte meg az önhiba fennállásának kérdését és jogsértően döntött a kérelem elutasításáról. Az igazolási kérelem jogszerűtlen elutasításából következően az áldozatsegítés és szolgáltatás iránti kérelem visszautasítása is jogsértő volt. A megismételt eljárás során az igazolási kérelemnek helyt adva a felperes áldozatsegítési szolgáltatás iránt előterjesztett kérelmét az alperesnek érdemben kell elbírálnia.
[5] Az indítványozó álláspontja szerint a K. IV. tanács ítéleti álláspontjától eltérően a közigazgatási hatósági eljárások esetében igazolási kérelemnek csak az eljárásjogi természetű határidők ügyfél általi elmulasztása esetén van helye, anyagi jogi határidők esetében csak akkor, ha a mulasztás kimentését a jogszabály kifejezetten lehetővé teszi. Amennyiben a kérelemre induló hatósági eljárást megindító kérelem benyújtására jogszabály határidőt vagy határnapot ír elő, úgy azt anyagi jogi természetűnek kell tekinteni, amely határidő elmulasztása igazolási kérelemmel nem menthető ki, kivéve, ha a jogalkotó ettől eltérően rendelkezik, kifejezetten megengedő jogszabályi rendelkezéssel. Abból, hogy egy jogszabály valamely eljárásjogi határidő esetében kizárja az igazolási kérelem előterjesztésének lehetőségét, nem következik az, hogy az adott jogszabályban szereplő anyagi jogi határidők elmulasztása igazolással kimenthető lenne. Ezen nem változtatna az sem, ha az eljárást megindító kérelmet eljárásjogi természetűnek kellene tekinteni. Annak megítélésekor, hogy egy közigazgatási jogi norma által meghatározott határidő vagy határnap ügyfél általi elmulasztása esetén van-e helye igazolási kérelem útján kimentésnek, az adott határidő jogi természetének van elsődleges jelentősége.
[6] Az indítványozó vitatta a K.IV. tanács ítéleti megállapítását, amely szerint csak a jogszabályszöveg egészének vizsgálata alapján ítélhető meg, hogy az abban meghatározott határidő vagy határnap elmulasztásához a jogalkotó a jogvesztés következményét fűzte-e. Ettől a megállapítástól kíván eltérni azzal, hogy annak megítélésénél, hogy egy közigazgatási jogi norma által meghatározott határidő vagy határnap ügyfél általi elmulasztása esetén van-e helye igazolási kérelem útján kimentésnek, az adott határidő jogi természetének van jelentősége.
Az indítványozó részletesen, a joggyakorlat és a szakirodalom bemutatásával elemezte a közigazgatási jog és a polgári jog által szabályozott határidők jogi természetét.
[7] A Kfv.IV.37.590/2021/8. számú ítélet tényállása szerint a felperes a 2021. január 15. napján kelt és január 18. napján postára adott, az Oktatási Hivatalhoz előterjesztett kérelmében a gyermeke tankötelezettsége kezdetének halasztását kérte, csatolva a szükséges igazolásokat. Az alperes a 2021. január 21-én kelt végzésében a felperes gyermekének tankötelezettsége megkezdése alóli felmentése tárgyában benyújtott kérelmet visszautasította, megállapítva, hogy a kérelmet a felperes a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) 45. § (2) bekezdése szerint 2021. január 15. napjáig adhatta volna postára, azonban azzal elkésett, ezért a kérelme nem bírálható el. Az alperes álláspontja szerint az Nkt., mint anyagi jogszabály állapítja meg a benyújtási határidőt, a felperes kérelme elkésett, az anyagi jogszabályban megjelölt határidő elmulasztása jogvesztéssel jár, amely igazolási kérelemmel nem pótolható.
[8] Az elsőfokon eljárt bíróság a hatóság végzését, amelyben a kérelmező kérelmét visszautasította, hatályon kívül helyezte és az alperest új eljárás lefolytatására kötelezte. A bíróság a Kp. 85. § (1) és (2) bekezdései, valamint 78. § (2) és (5) bekezdései alkalmazásával hivatalból vette figyelembe a felperes által benyújtott igazolásokat és vizsgálta a felperes igazolási kérelmében előadott indokokat. Az Nkt. céljait és alapelveit figyelembe véve állapította meg, hogy a felperes kérelmében és keresetében is előadott és igazolt körülményeket, amelyek miatt a gyermek tankötelezettsége kezdetének elhalasztása indokolt. Az elsőfokú bíróság úgy ítélte meg, hogy az alperes a körülmények értékelése során figyelmen kívül hagyta az Nkt. céljait és alapelveit, az Nkt. rendszertani felépítését, a gyermek érdekeit és kizárólag az Nkt. 45. § (2) bekezdésében hivatkozott határidő anyagi jogi jogvesztő hatálya tekintetében hozta meg döntését. Az anyagi jogszabályban nem szereplő kérelem visszautasítása ellentétes volt az elsőbbséget élvező gyermek érdekeivel. Az alperes döntése, mivel a kérelmet érdemben nem bírálta el, jogszabálysértő, a megismételt eljárásban az igazolási kérelmet a hatóságnak el kell bírálnia.
[9] A Kúria K.IV. tanácsa összességében vizsgálta az Nkt. határidőre és igazolási kérelemre vonatkozó rendelkezéseit az Alaptörvény 28. cikke szem előtt tartásával azzal, hogy a jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. Kifejtette, hogy a hatóság döntésében foglaltakkal szemben, amely szerint a gyermek tankötelezettsége alóli felmentés iránti kérelem benyújtására nyitva álló (három napos késedelemmel előterjesztett) határidő anyagi jogi jellege miatt a mulasztás igazolási kérelemmel nem orvosolható, az 1991. évi LXIV. törvénnyel kihirdetett, a gyermekek jogairól szóló egyezmény (a továbbiakban: Gyermekjogi Egyezmény) 3. cikk (1) bekezdése és az Ákr. 29. § (1) bekezdése alapján az alperesnek kötelessége lett volna a felperes – mulasztás kimentésére irányuló – kérelmének, mint igazolási kérelemnek az elbírálása. Megállapította, hogy az Nkt. anyagi és eljárásjogi rendelkezéseket is tartalmaz, ezért csak a jogszabályszöveg egészének vizsgálata alapján ítélhető meg, hogy az abban meghatározott határidő vagy határnap elmulasztásához a jogalkotó a jogvesztés következményét fűzte-e. Az ítélet elvi tartalma szerint „ha az ügyfél gyermek, a hatóságoknak eljárásuk során a jogszabályokat a Gyermekjogi Egyezmény 3. cikk (1) bekezdésére és az Ákr. 29. § (1) bekezdésére is figyelemmel kell alkalmazniuk. Csak a jogszabály egészének vizsgálata alapján ítélhető meg, hogy az abban meghatározott határidő és határnap elmulasztásához a jogalkotó a jogvesztés következményét fűzte-e”.
III.
[10] A legfőbb ügyész a jogegység érdekében indult előzetes döntéshozatali eljárásban a Bszi. 37. § (2) bekezdése alapján tett nyilatkozatában a következőket állapította meg: A Kfv.IV.37.590/2021/8. számon közzétett kúriai döntéstől való eltérés nem indokolt, mert az Alaptörvény jogértelmezési szabályaival összhangban álló elvi tartalom biztosítja azt, hogy bámely hatósági eljárást megindító kérelem benyújtására nyitva álló határidő jogi természetét az eljáró tanács az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály egészének, azaz céljának és szövegének vizsgálatával állapítsa meg. Az Alaptörvény 28. cikke egyértelmű irányt ad a jogértelmezésre, amelyre figyelemmel nem a határidő tudományos ismérveinek, jogi természetének, jogdogmatikájának van elsődleges jelentősége az indítványozó által felvetett kérdés megválaszolásánál. Az Ákr. miniszteri általános indokolására, az Alaptörvény XXIV. cikkére és XXVIII. cikkére is figyelemmel az indítványozó által javasolt jogdogmatikai értelmezés szűk keretek közé szorítaná a lehetséges döntést az egymástól eltérő jogalkotói akarattal létrehozott jogszabályok alkalmazása során.
A K.IV. tanács közzétett döntése értelmében a jogszabályszöveg egészének vizsgálata a helyes jogértelmezési mód, amely az Alaptörvény 28. cikkében foglaltaknak megfelel.
Nyilatkozatában a legfőbb ügyész arra is rámutatott, hogy sem a joggyakorlat, sem a szakirodalom által nem vitatott, hogy a határidők lehetnek anyagi jogiak vagy eljárásjogiak, jogvesztők vagy elévülési jellegűek. Ezek azonban jogelméleti határidő csoportok, amelyek nem adnak egyértelmű eligazítást az egyedi ügyben alkalmazandó, a konkrét jogszabály céljával és az Alaptörvénnyel összhangban álló szöveg- és jogértelmezéshez.
IV.
[11] A Bszi. 32. § (1) bekezdése értelmében előzetes döntéshozatali indítványra jogegységi eljárásnak akkor van helye, ha az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében jogegységi határozat meghozatala, korábban meghozott jogegységi határozat megváltoztatása vagy hatályon kívül helyezése szükséges, valamint ha a Kúria valamely ítélkező tanácsa jogkérdésben el kíván térni a Kúria Bírósági Határozatok Gyűjteményében (a továbbiakban: BHGY) közzétett határozatától (a továbbiakban: a Kúria közzétett határozata).
[12] A felmerülő jogkérdések elbírálása az egyedi ügyben eljáró tanács jogkörébe tartozik. Kivételes esetet képez az, amikor az eljáró tanács jogkérdésben el kíván térni a Kúriának egy korábbi, a BHGY-ban közzétett határozatától és ezért a jogegység érdekében előzetes döntéshozatali indítványt kell előterjesztenie, amely alapján a Jogegységi Panasz Tanács jogegységi határozat keretében ad választ az előzetes döntéshozatali indítványban megfogalmazott jogkérdésre.
[13] A jogegység követelménye megköveteli annak esetről esetre való vizsgálatát, hogy mikor áll fenn az ügyek (bírói döntések) közötti azonosság. Ennek során szigorúan kell venni az összehasonlított bírói döntésekben az alkalmazott anyagi jogszabály egyezőségét és a jogértelmezés szempontjából releváns tények lényegi hasonlóságát, továbbá közigazgatási perben – a kérelemhez kötöttség és a közigazgatási ügy tárgya által meghatározott vizsgálat miatt – a hatósági, a kereseti és a felülvizsgálati kérelem ténybeli és jogi azonosságot befolyásoló elemeit. Nincs ügyazonosság az eltérő anyagi jogi hátterű, azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő kérelmet tartalmazó, vagy azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő tényállású közigazgatási ügyek és annak alapján indult közigazgatási jogviták között (Jpe.I.60.002/2021/7.). Megkérdőjelezhető az ügyazonosság azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő kereseti vagy eltérő felülvizsgálati érvelés esetén (Jpe.I.60.035/2022/7.). Előzetes döntéshozatali eljárás esetén is szükséges az ügyazonosság (összehasonlíthatóság) vizsgálata.
[14] Kétségtelen, hogy mindkét, az indítványozó és a K.IV. tanács folyamatban volt ügyben közigazgatási hatósági eljárás megindítására irányuló kérelem benyújtására nyitva álló határidő ügyfél általi elmulasztása esetén igazolási kérelem előterjesztése, annak mikénti elbírálása, az igazolási kérelem előterjeszthetősége, illetve a jogvesztés, az Ákr. 29. §-ának alkalmazása merül fel, azonban a két ügy között számos eltérés mutatkozik. A K.IV. tanács döntésének jogszabályi alapját az Nkt. rendelkezései és a Gyermekjogi Egyezmény, míg az indítványozó előtt folyamatban lévő ügy jogszabályi alapját az Ást., azaz eltérő anyagi jogi jogszabályok képezték. Az Nkt. kifejezett rendelkezéseket tartalmaz azokra az esetekre, amikor a határidő elmulasztása miatt igazolási kérelemnek nincs helye, kimondva a jogvesztést. Például az Nkt. 34. § (7) bekezdésében a fellebbezés benyújtásának elmulasztása esetére írja elő a jogvesztést, a 40. § (1) bekezdésében a fenntartói döntés megtámadására nyitva álló határidő elmulasztása esetére zárja ki az igazolás lehetőségét, kimondva, hogy a határidő elmulasztása jogvesztő, a 38. § (7)-(9) bekezdéseiben szintén a fellebbezés benyújtására nyitva álló határidő elmulasztása esetére zárja ki a jogalkotó az igazolás lehetőségét. Az Nkt. több esetben előírja az Ákr. megfelelő alkalmazását, így például a 34. § (3) bekezdésében a jogorvoslati eljárásokra, ezen belül is a határidőre és az igazolási kérelemre kifejezetten alkalmazni rendeli az Ákr. szabályait. Ezzel szemben az Ást. egyáltalán nem tartalmaz rendelkezést (még ráutaló jelleggel sem) a határidő mulasztás igazolási kérelemmel való kimentésének lehetőségéről, sem a mulasztás jogvesztő jellegéről és az Ákr. alkalmazását sem írja elő.
Az Nkt. a kérelem benyújtását határnaphoz köti, és elmulasztása esetére az igazolási kérelmet nem zárja ki, míg az Ást. a kérelem benyújtására határidőt állapít meg.
A K.IV. tanács előtt folyamatban volt ügyben a közigazgatási hatóság a felperes igazolási kérelmével nem foglalkozott, ezzel szemben az indítványozó előtt folyamatban volt ügyben a hatóság az Ákr. 53. § (1) és (3) bekezdései alkalmazásával a felperes igazolási kérelmét elutasította.
[15] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa kiemeli, hogy a K. IV. tanács összességében vizsgálta az Nkt. határnapra (határidőre) és igazolási kérelemre vonatkozó rendelkezéseit, és nem foglalt állást az eljárást megindító kérelem benyújtására rendelkezésre álló határnap jogi természetéről. Nem vitásan számos közigazgatási jogi kódex – ahogy azt a K.IV. tanács is megállapította – vegyes, tehát anyagi és eljárásjogi rendelkezéseket is tartalmaz, így esetről esetre kell vizsgálni, hogy az adott jogszabályban található határidők (határnapok) anyagi vagy eljárásjogi jellegűek-e, amely alapján meghatározható, hogy az adott cselekmény a jog-, illetve igényérvényesítés folyamatában hol helyezkedik el.
[16] Az Alaptörvény 28. cikke kimondja, hogy „[a] bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak”.
[17] Mindezek alapján az Ást. 22. §-a szerinti határidőre vonatkozó vizsgálat során a jogszabály komplex elemzése szükséges az Alaptörvény 28. cikkére is tekintettel, és nem elégséges az általános dogmatikai tételek mechanikus alkalmazása.
V.
[18] A fentebb kifejtettekre figyelemmel a Bszi. 40. § (2) bekezdése alapján a jogegységi határozathozatalt mellőzni kell, mert ügyazonosság (összevethetőség) hiányában nincs jogegységi helyzet, a Bszi. 32. § (1) bekezdés b) pontjában rögzített törvényi feltétel nem áll fenn, valamint azért, mert a K.IV. tanács nem fogalt állást az anyagi jogszabályban rögzített, a hatósági eljárást megindító kérelem benyújtására meghatározott határnap (határidő) jogi természetét illetően, e kérdés pótoltatása pedig – az indítványban foglaltak ellenére – nem lehet jogegységi eljárás tárgya.
Budapest, 2023. február 20.
Dr. Varga Zs. András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Farkas Katalin s.k. előadó bíró,
Dr. Patyi András s.k. bíró,
Böszörményiné dr. Kovács Katalin s.k. bíró,
Dr. Kalas Tibor s.k. bíró,
Dr. Gyarmathy Judit s.k. bíró,
Dr. Magyarfalvi Katalin s.k. bíró,
Dr. Márton Gizella s.k. bíró,
Molnár Ferencné dr. s.k. bíró,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. bíró,
Dr. Orosz Árpád s.k. bíró,
Dr. Puskás Péter s.k. bíró,
Salamonné dr. Piltz Judit s.k. bíró,
Dr. Simonné dr. Gombos Katalin s.k. bíró,
Dr. Somogyi Gábor s.k. bíró,
Dr. Suba Ildikó s.k. bíró,
Dr. Stark Marianna s.k. bíró,
Dr. Szabó Klára s.k. bíró,
Dr. Vitál-Eigner Beáta s.k. bíró