1/2022. számú KPJE határozat

[1] A Kúria Közigazgatási Kollégiumának és Polgári Kollégiumának kollégiumvezetői a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 33. § (1) bekezdés a) pontja alapján – figyelemmel a Bszi. 34. § (2) bekezdésében foglaltakra – az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében jogegységi eljárás lefolytatását és határozat hozatalát indítványozták azokban a kérdésekben, hogy a közterület-használati jogviszony közjogi (közigazgatási), vagy magánjogi (polgári jogi) jellegű-e, ehhez képest az ilyen tárgyú ügyekre a polgári perekben, vagy a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságnak van-e hatásköre.

[2] Az indítvány szerint számos felülvizsgálati ügynek képezték alapját egyrészről önkormányzatok, másrészről gazdasági társaságok vagy természetes személyek által közterület határozott idejű használatára kötött szerződésekkel kapcsolatos jogviták (a továbbiakban: közterület-használati jogviták). E jogviszonyok jellemzője, hogy általában az önkormányzatok képviselő-testületének a közterület-használat feltételeit meghatározó határozatával és ezt követően a felek közötti írásbeli szerződéssel (azaz két jogi aktus eredményeképpen) jöttek létre. A jogviszonyok megszűnése is ugyanígy (a képviselő-testület határozata a jogviszony megszüntetéséről, majd az e határozatban foglalt felhatalmazás alapján a polgármester, illetve az önkormányzat képviseletében eljáró szervezet vagy gazdasági társaság általi írásbeli felmondás) eredményeként következett be.

[3] A bírósági gyakorlat hosszú idő óta e komplex jogviszony kettős – részben közjogi, részben magánjogi –természetének valamely eleméből indul ki annak meghatározása során, hogy a jogviszony közjogi (közigazgatási) vagy magánjogi (polgári jogi) jellegű-e, és ennek megfelelően az ilyen tárgyú ügyekben a közigazgatási ügyekben vagy a polgári perekre hatáskörrel rendelkező bíróság jogosult-e eljárni, és melyik eljárási norma, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) vagy a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) szerint.

[4] A polgári perekben a Kúria a felek között így létrejött jogviszonyt a Pfv.21.434/2017/4. számú részítéletében, valamint a Pfv.20.376/2020/5. számú ítéletében foglaltak szerint magánjogi szerződéses kötelmi jogviszonyként értelmezte. A Kúria ezekben a döntéseiben abból indult ki, hogy a képviselő-testületek a közterület-használati szerződések feltételeit határozzák meg, amiből önmagában jogviszony nem keletkezik, szerződéskötési kötelezettség pedig e körben nincs. Az adott döntésekből következően a Kúria a felek mellérendeltségét feltételező mozzanatot, a szerződéskötést tartotta dominánsnak, ezáltal a jogviszony jellegadó sajátosságának. Ennek alapján elfogadta, hogy a polgári perekben eljáró bíróságok hatáskörüket megállapítva a polgári jog anyagi jogi szabályai alapján döntötték el a perbeli jogkérdést.

[5] A Kúria a Pfv.20.221/2018/6. számú ítéletében ugyancsak polgári perben döntött a per tárgyává tett felszólítás jogellenességéről. Döntése során figyelemmel volt a jogvita tárgyát képező közterület-használattal kapcsolatos felszólítás alapjául szolgáló önkormányzati rendelet vitatott rendelkezésének a Kúria Önkormányzati Tanácsa általi megsemmisítésére, mely határozatát (Köf.5033/2017/4.) a Kúria Önkormányzati Tanácsa bírói kezdeményezésre indult eljárásában hozta meg.

[6] Ezzel szemben a Kúria a Pfv.20.233/2013/4. számú végzésében a polgári perben eljáró bíróság hatáskörének hiányát állapította meg, figyelemmel arra, hogy a közterületek rendeltetésétől eltérő – például kereskedelmi jellegű – használatának engedélyezésekor az önkormányzatok hatóságként eljárva egyedi hatósági ügyben döntenek.

[7] A Kúria a Pfv.21.101/2011/5. számú végzésében a kérdést nem döntötte el, arra az álláspontra helyezkedett, hogy az adott önkormányzati szabályozás és az ennek talaján létrejött szerződés tartalma alapján állapítható meg, hogy a közterület használatának időleges átengedése körében a felek között közjogi vagy magánjogi jogviszony jött-e létre.

[8] A közigazgatási perekben a Kúria – Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 32. cikk (6) bekezdésére, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.), Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) – korábban a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) –, valamint a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) rendelkezéseire alapított – egységes álláspontja az, hogy a közterület-használati jogviszony hatósági, közjogi/közigazgatási jogviszony. (Kfv.37.470/2013/8., Kfv.37.573/2013/9., Kfv.37.197/2015/5., Kfv.37.940/2015/3., Kfv.37.056/2016/5., Kfv.37.582/2020/3., Köf.5030/2017/3., Köf.5033/2017/4., Köf.5031/2019/5., Köf.5010/2021/4. számú határozatok).

[9] A Kúria ezen döntéseiben a közterület „véges közjószág” jellegéből, valamint annak a közvagyonba/nemzeti vagyonba, illetve az önkormányzatok forgalomképtelen törzsvagyonába tartozásából indult ki és vezette le a jogviszony jellegét. Az önkormányzatok ezeket a szerződéseket elsődlegesen nem tulajdonosi mivoltukban, hanem hatóságként, a közterület sajátosságainak figyelembevételével számos, a közérdek körébe tartozó szempont (például a városképi, városrendezési, környezetvédelmi, közegészségügyi, közlekedési, vagyonbiztonsági érdekek, a közterület rendeltetésszerű használóinak érdekei) érvényesítése mellett kötik meg. Az önkormányzatok a rendeltetéstől eltérő használatot nem a közvagyon tulajdonosaként engedik, hanem közhatalomként szabályozzák. E szerződéskötés körében az önkormányzat nem szokványos magánjogi szerződő fél, hiszen – az önkormányzati rendeletalkotás folytán – szabályozója is az önmagát érintő jogviszonynak, így a szerződés másik alanyának garanciális jogait csak közjogi eszközökkel lehet biztosítani. Ebből következően a szerződő felek mellérendeltsége sem értelmezhető a klasszikus magánjogi felfogás szerint.

[10] Az említett kétlépcsős (kétmozzanatos) szerződéskötésben a Kúria közigazgatási ügyeket tárgyaló tanácsai és az önkormányzati tanácsa határozatainak indokolása szerint – az önkormányzatok közjogi szerepének, a közjogi alakzat túlsúlyának van döntő jelentősége, amire tekintettel a közterület-használat önkormányzati hatósági ügynek, illetve olyan komplex jogviszonynak minősül, melyben a helyi szabályozás is elsősorban a közösségi érdeket védi. Ehhez képest teszi lehetővé a helyi szabályozás a közterület, például kereskedelmi célú kizárólagos igénybevételére irányuló joggyakorlást, melyből következően a jogviszonyban a közjogi és a magánjogi viszonyok egymáshoz kapcsolódnak ugyan, de amelyben az önkormányzat közhatalmi szerepe túlsúlyban van, ezért a jogviszony közjogi természetű.

[11] Ebben a közigazgatási jogi keretben a szabályozásnak ugyanakkor többféle megoldása lehet, és a szerződéses kapcsolat nem kizárt a közigazgatási anyagi és eljárási jogviszony körébe illeszkedő módon, mögöttes magánjogi szabályok alkalmazása mellett. Bizonyos körben lehetőség van tehát határozathozatal helyett közterület-használatra irányuló megállapodás kötésére, azonban e hatósági szerződés megkötése nem változtat a felek közötti jogviszony jellegén, azt nem teszi magánjogi jogviszonnyá.

[12] A közigazgatási szakág határozataiban megjelenő érvrendszer lényeges hivatkozási pontjait adják az Alkotmánybíróság alábbi határozatai [41/2000. (XI. 8.) AB határozat; 19/2010. (II. 18.) AB határozat], melyek a közjogi minősítést támasztják alá.

[13] Az indítványozók álláspontja szerint a Kúria megosztott gyakorlatára is tekintettel elengedhetetlen a közterület-használati jogviszonyok egységes jogi minősítésének megteremtése, ezzel a jövőre nézve nem fenntartható eseti döntésekben kifejtett jogi érvelés mellőzése az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében.

[14] A legfőbb ügyész a jogegységi indítványra adott nyilatkozatában kifejtette, hogy a közterület-használati jogviszony jellegét jogszabály nem határozza meg, azonban az megállapítható, hogy ebben a kettős arculatú, összetett jogviszonyban magánjogi és közjogi elemek egyaránt megtalálhatóak. A közterület-használat rendeleti úton történő szabályozása körében az engedélyezés kérdésében egységes az ítélkezési gyakorlat, jogszerűen kizárólag hatósági jogkörben, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) szerinti jogorvoslat biztosítása mellett lehet dönteni. A jogviszony egészét illetően azonban nem egységes az ítélkezési gyakorlat. Rámutatott arra, hogy a közterület a helyi közutakat és műtárgyaikat, valamint a helyi önkormányzat tulajdonában álló tereket, parkokat jelenti, a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba, azaz forgalomképtelen törzsvagyonba tartozik. A helyi önkormányzat a forgalomképtelen törzsvagyon tulajdonosaként nem ugyanolyan tulajdonosi jogok gyakorlója, mint a forgalomképes vagyona tekintetében. Ennek oka egyrészt az, hogy a jogviszony egyes elemeit a rendeletalkotási felhatalmazásból következően maga alakítja, másrészt az, hogy a mellérendeltség a szerződő felek közötti jogviszonyban nem érvényesül az egyik fél közjogi felhatalmazásánál fogva. Ebből következően a szerződés másik alanyának garanciális jogait csak közjogi eszközökkel lehet biztosítani.

[15] Álláspontja szerint az önkormányzat a közterület-használatra vonatkozó szabályokat rendeletalkotási felhatalmazásából eredően maga alakítja, ezért közte és a közterület használatára vele szerződő fél között nem érvényesül a polgári jogi jogviszonyokban megkövetelt mellérendeltség, ezáltal a jogviszony közjogi jellegű, elbírálása a közigazgatási bíróság hatáskörébe tartozik.

[16] A jogegységi tanács álláspontja az indítványban megfogalmazott kérdésekkel kapcsolatban a következő:

[17] III.1. A magánjog és a közjog területének elhatárolása legegyszerűbben a magánérdek és a közérdek mentén lehetséges. A magánjog a személyeket megillető alanyi jogok biztosítását, gyakorolhatóságát, jogilag elismert érdekeinek előmozdítását szolgálja. A közjog a közhatalom kiépítését, fenntartását és gyakorlását szabályozza. Ebből következően a kétféle jogviszony elhatárolásának egyik alapja a közhatalom gyakorlására való feljogosítottság (illetve annak hiánya) az adott jogviszonyon belül.

[18] A magánjogi viszonyok jellemzően mellérendeltségi (horizontális) viszonyok, a közjogi viszonyok jellemzően alá-, fölérendeltségi (vertikális) jellegűek.

[19] Az egyes jogviszonyok jogági elhatárolása során nem csak a felek egymáshoz való viszonya jelenthet kiindulási pontot (ún. egyenlőségi elhatárolás), hanem az is, hogy a jogviszony tartalmát a felek mennyiben alakíthatják (autonómia elhatárolás), mennyiben jelenik meg a közérdek érvényesülése (érdek alapú elhatárolás), van-e mód a közvetlen kényszer pl. bírság alkalmazására (kényszer alapú elhatárolás), végül mennyiben tekinthetőek a vonatkozó szabályok kógensnek vagy diszpozitívnak (formai elhatárolás).

[20] A közjog és a magánjog elhatárolása a jogrendszer egyik meghatározó sajátossága, vannak azonban olyan komplex jellegű jogviszonyok, amelyekben a közjogi és a magánjogi elemek egyaránt jelen vannak.

[21] Az elhatárolás fenti elvi tételeiből kiindulva végezhető el a közterület-használati jogviszony jogági jellegének meghatározása.

a) A közterület fogalma, rendeltetése és jogi sajátosságai.

[22] Az Étv. 2. § 13. pontja szerint közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Az Étv. 54.§ (4) bekezdése értelmében a közterület rendeltetése a) a telkek térbeli kapcsolatának, megközelítésének; b) a közúti és gyalogos közlekedés (út, járda stb.); c) a kikapcsolódás, a szórakozás, a sport tevékenység, a szabadidő-eltöltés; d) a felvonulás, a gyülekezés, a közösségi megnyilvánulás; e) szobor elhelyezésének, emlékhely kialakításának, művészeti alkotások elhelyezésének; f) a közművek elhelyezésének; g) zöldterületek kialakításának biztosítása.

[23] A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 29. § (2) bekezdésének a) pontja szerint a törvény alkalmazásában közterület a tulajdonos személyétől, illetve a tulajdonformától függetlenül minden olyan közhasználatra szolgáló terület, amely mindenki számára korlátozás nélkül, vagy azonos feltételek mellett igénybe vehető, ide értve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom elől el nem zárt részét is.

[24] A gyülekezési jogról szóló 2018. évi LV. törvény 10. § (8) bekezdése értelmében a törvény alkalmazása során közterület a közhasználatra szolgáló minden olyan állami, vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván és amelyet mindenki korlátozás nélkül igénybe vehet, ideértve a közterületnek közútként vagy térként szolgáló részét is.

[25] Az idézett jogszabályi rendelkezésekből megállapíthatóan a közterület legfőbb jellemzője, hogy azt – rendeltetésének megfelelően – bárki használhatja (közhasználatúság). A közterület tehát közfunkciót teljesít, ezért közvagyonnak minősül az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése értelmében, amely szerint az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. „A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése (…)”. Ezért az önkormányzatok közvagyonnak-nemzeti vagyonnak minősülő tulajdoni tárgyaikkal nem rendelkeznek szabadon, tulajdonjoguk gyakorlása célhoz kötött: közfeladataikat, közérdekű célokat kötelesek megvalósítani a tulajdonukba tartozó közterületi vagyonuk hasznosításával (Kfv.37.470/2013/8.).

[26] A közterület mint „véges közjószág” rendelkezésre állásának biztosításában a kormányzatnak különböző szinteken van szerepe. A közterület-használat bárki számára történő hozzáférhetőségének biztosítása helyi szinten az Mötv. 13. § (1) bekezdésének 2. pontjában adott feladatellátási felhatalmazással összefüggésben a települési önkormányzat feladata. Azaz a közterülettel kapcsolatos használati viszonyok egyik alanya mindig az állam, illetve annak nevében eljáró közigazgatási szerv, beleértve ebbe a helyi önkormányzatot is.

[27] A közterületet rendeltetésszerűen, főszabályként bárki, ellenérték nélkül használhatja. A – jogszerű, mégis – rendeltetéstől eltérő használat (a közterület tartós egyéni igénybevétele) csak szabályozott módon történhet. A közterület végessége okán a többlet-, vagy meghatározott keretek között kizárólagos jogosultság gyakorlása fizetési kötelezettséggel járhat (Köf.5033/2017/4.).

[28] Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja. Az Mötv. 13. § (1) bekezdésének 2. pontja értelmében helyi önkormányzati feladatok különösen a település üzemeltetés (a helyi közutak és tartozékainak, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása). Az Mötv. 23. § (1) bekezdése és (4) bekezdésének 19. pontja értelmében a Fővárosi Önkormányzat az e törvényben meghatározottak szerint ellátja mindazokat a terület- és településfejlesztési, valamint területrendezési és településüzemeltetési feladatokat, amelyek a főváros egészét érintik, vagy amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak. A Fővárosi Önkormányzat feladata különösen a tulajdonában álló közterületek használatára vonatkozó szabályok és díjak megállapítása.

[29] Az Nvtv. 5. § (1) és (2) bekezdéseiben foglaltak szerint a helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet. A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja, és amelyet a) e törvény kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak minősít, b) törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít [az a) és b) pont a továbbiakban együtt: forgalomképtelen törzsvagyon], c) törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete korlátozottan forgalomképes vagyonelemként állapít meg. Az Nvtv. 5. § (3) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba tartoznak a) a helyi közutak és műtárgyaik, b) a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok, közkertek, c) a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőtér, a hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai berendezésekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesítményekkel együtt, valamint d) a helyi önkormányzat tulajdonában álló – külön törvény rendelkezése alapján részére átadott – vizek, közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi közműveket.

[30] A szabályozás alapján megállapítható tehát, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában álló egyes közterületek a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba tartoznak, azaz a forgalomképtelen törzsvagyonba. A helyi önkormányzat a törzsvagyona tekintetében nem ugyanolyan tulajdonosi jogok gyakorlója, mint az üzleti vagyonát illetően.

[31] A közterület-használati jogviszonyban az önkormányzat nem magántulajdonosi minőségében jelenik meg, hanem mint a köztulajdonnal való rendelkezésre törvényi felhatalmazással bíró jogalany. Az önkormányzat mint tulajdonos helyzete azért is sajátos, mert nemcsak szerződő félként vesz részt a jogviszonyban, hanem mint szabályozója is az önmagát érintő jogviszonynak, melyben a helyi közhatalom az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján eredeti jogalkotói jogkörében alkot normatív aktust (önkormányzati rendeletet).

[32] A közterület mind rendeltetését, mind tulajdonformáját tekintve sajátos tulajdoni tárgy. A közterület sajátossága az, hogy azt rendeltetésszerűen bárki, ellenérték nélkül használhatja. A közterület tehát olyan korlátozott önkormányzati tulajdon, melynek használatát elsősorban a közösség érdekében kell biztosítani. A közterület véges, nem áll korlátlanul rendelkezésre, ezért a – jogszerű, mégis – rendeltetéstől eltérő (egyéni érdeket szolgáló) használatot a közvagyon tulajdonosa, az önkormányzat közhatalomként szabályozza hatósági keretek között annak biztosítása érdekében, hogy az a rendeltetésszerű használatban senkit ne akadályozzon és az egyéb közérdekű célok (városképi, városrendezési, környezetvédelmi, közegészségügyi, közlekedés- és vagyonbiztonsági érdekek, a közterület rendeltetésszerű használóinak érdekei) is érvényesíthetők legyenek, illetve a közérdek ne sérüljön. A közterület-használati jogviszony a helyi önkormányzat által szabályozott helyi közügy (Kfv.37.470/2013/8.).

[33] A közterület rendeltetéstől eltérő használatát ezért az önkormányzat nem tulajdonosi jogkörében, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként állapítja meg. A közterület-használat szabályozása közjogi, közigazgatási jellegű szabályozást jelent. A közterület rendeltetéstől eltérő használatának szabályozása során nem a magánjog szabályai, hanem a közigazgatási jogi szabályok határozzák meg az önkormányzat és a közterület használója között létrejövő jogviszonyban a jogalanyok jogait. A közterület-használat szabályozásával az önkormányzat közhatalmi megbízatásának tesz eleget.

[34] A helyi szabályozás elsősorban a közösségi érdeket védi, alapvető célja, hogy a közterület használati jogát lehetőség szerint egyenlően, mindenki számára biztosítsa. Ugyanakkor meghatározott feltételek fennállása esetén lehetőség van bizonyos kizárólagos igénybevételt lehetővé tevő jog gyakorlására, vagyis a közterület időlegesen megengedett elfoglalására. A szabályozás rögzíti a kizárólagos használat feltételeit, körülményeit, ezzel összefüggésben a kizárólagossággal elérhető hasznok ellenében díjfizetési kötelezettséget állapíthat meg. A díjfizetési kötelezettség megállapítása körében ugyan értelmezhető az egyenértékűség és a felek egybehangzó akarata, szerződési szabadságról azonban nincs szó, az egyik félnek ugyanis csak a feltételek elfogadására vagy el nem fogadására van lehetősége, azok alakítására nincs befolyással.

[35] A közterület rendeltetéstől eltérő használatára irányuló jogviszony létrejötte eltérően alakul a polgári jogviszonytól. Míg a magánjogban a jogviszonyt az egyenrangú felek szabad akaratnyilvánítással, megállapodásuk megkötésével hozzák létre, addig a közterület rendeltetéstől eltérő használata az önkormányzat és a használó között az Ákr. 7. § (1) és (2) bekezdése szerinti hatósági, közigazgatási jogviszonyt keletkeztet, mert az önkormányzat jogot és kötelezettséget állapít meg a közterület rendeltetéstől eltérő használata tekintetében. A közterület-használat hatósági ügy, amelyben az önkormányzat nem tulajdonosként, hanem hatóságként jár el, a közterületet igénybe venni kívánó személy pedig az eljárás ezen szakaszában ügyfél és nem szerződéses partner.

[36] A közterület-használati jogviszony csak határozott ideig tarthat, mert a közterület rendeltetésszerű használata csak ideiglenesen korlátozható. A rendeltetéstől eltérő használatra való jogosultságot hatósági határozat állapítja meg, mely hatósági döntéssel szemben a jogorvoslat jogát is biztosítani kell. A jogviszony megszüntetése is az előzőekhez hasonlóan hatósági aktussal történhet.

[37] Az önkormányzat akkor sem szokványos magánjogi szerződő fél, ha a használati viszony egyes részleteit szerződésben rögzíti, hiszen a másik féllel való akarategyezés elérését részéről jelentősen befolyásolja az a körülmény, hogy egyben szabályozója is az önmagát érintő viszonynak. Ebből következően a szerződés másik alanyának garanciális jogait is csak közjogi eszközökkel lehet biztosítani.

[38] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5017/2021/4. számú határozatának indokolásában rámutatott arra, hogy az önkormányzat a közterület-használat szabályozása terén alkalmazhat ugyan polgári jogi viszonyelemeket is, de csak a maga helyén és összefüggésében felfogva, az alapul fekvő közigazgatási jogviszonyba ágyazottan, a koherencia követelményének érvényesítése mellett. A magánjogi szabályoknak elsősorban a közigazgatási szerződési kapcsolat háttérjogaként van jelentőségük, de ennek következtében a polgári jog által szabályozott kérdésekben kialakult jogvita nem kerül a magánjog hatálya alá.

[39] A gyakorlatban mégis többször előfordul, hogy a helyi rendeleti szabályozás alapján nem előzi meg határozathozatal a közterület-használati szerződéses jogviszonyból eredő igényérvényesítést, és az önkormányzat vagy a használó polgári bírósághoz fordul az igényével, a polgári jogi jogviszonyukra hivatkozva. Ezekben az esetekben a polgári perben eljáró bíróságnak megvan az a törvényes lehetősége, hogy indítványával a Kúria Önkormányzati Tanácsához forduljon, ha az alapul fekvő önkormányzati rendelet törvényellenességét észleli (pl. az önkormányzat nem hatósági jogkörben, hanem polgári jogi jogviszonyként szabályozza a közterület-használatot).

[40] A közterület-használati jogviszony nem illeszthető tehát a Ptk. szabályozási rendszerébe. A közterület-használati hozzájárulást az Ákr. rendelkezései szerint lefolytatott hatósági eljárásban meghozott hatósági határozatban kell megállapítani, vagy határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kell kötni.

[41] Nem kizárt ugyanis, hogy a közterület-használati jogviszony hatósági szerződés útján jöjjön létre, hiszen az Ákr. tárgyi hatálya alá tartozó ügyekben az Ákr. 92. § (1) bekezdése értelmében jogszabály lehetővé teheti vagy előírhatja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kössön.

[42] A hatósági szerződés megkötése azonban nem változtat a felek közötti jogviszony jellegén, azt nem teszi magánjogi jogviszonnyá, mert a hatósági szerződés mint közigazgatási szerződés a közjog hatálya alatt áll. A hatósági szerződés nem más, mint az ügyfél és a hatóság közötti, határozathozatalt kiváltó szerződés, amely az Ákr. tárgyi hatálya alá tartozó ügyekben, így önkormányzati hatósági ügyekben is köthető.

[43] A hatósági szerződés megszegése esetén nem a Ptk. szabályait kell alkalmazni. Az Ákr. 93. § (3) és (4) bekezdése rendelkezik a szerződésszegés esetén követendő eljárásról, az igényérvényesítés formájáról. E szerint, ha a szerződő ügyfél a szerződésben foglaltakat megszegi, a hatóság intézkedik a szerződésszegés szerződésben vállalt jogkövetkezményének kikényszerítése iránt, és ha szükséges, megindítja a végrehajtást. Ha a hatósági szerződésben foglaltakat a hatóság nem teljesíti, a szerződő ügyfél a teljesítésre irányuló felhívás eredménytelensége esetén – a szerződésszegés tudomására jutásától számított harminc napon belül – a közigazgatási bírósághoz fordulhat.

[44] A szerződés, mint polgári jogi eredetű jogintézmény a hatályos magyar jogban nem csak a klasszikus magánjog eszköze, más jogágak, így a közigazgatási jog is használja saját értelmezési rendszerében, a közjogi, közigazgatási és hatósági szerződés kategóriájának megjelenésével a közigazgatási jognak is részévé vált. Ehhez illeszkedik az Ákr. 93. § (5) bekezdésében alkalmazott jogtechnikai megoldás, amely a hatósági szerződések háttérjogaként a Ptk. szerződésekre vonatkozó általános szabályait határozta meg. Ezzel a szabályozási megoldással a jogalkotó azt biztosította, hogy mindenképpen legyen a hatósági szerződésekre vonatkozó valamilyen anyagi jogi szabályozás, de nem tette a hatósági szerződést magánjogivá.

[45] E szabályozási megoldás a közterület-használati ügyekben a helyi önkormányzatok számára is adott azzal, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 3. § második mondata alapján jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes. Ebből az következik, hogy a helyi önkormányzat sem ismételheti meg rendeletében a Ptk. rendelkezéseit, mert akkor az önkormányzati rendelete a felhívott jogszabályba ütközne és a helyi norma megsemmisítésének lenne helye.

[46] Az önkormányzat közhatalmi szerepének túlsúlyára figyelemmel a közterület-használattal kapcsolatos jogviszony közjogi jogviszony a mögöttes magánjogi szabályok alkalmazása mellett is. A jogviszony tartalmát a felek nem alakíthatják szabadon, az erre vonatkozó jogszabályok alapján az autonómia lényegében arra korlátozódik, hogy az ügyfél igénybe kívánja-e venni, vagy igénybe veszi-e rendeltetésétől eltérő célból a közterületet, illetve annak valamely részét. A közterület-használati szabályok megsértése – időbeli és térbeli túlhasználat, engedély nélküli használat – miatti szankciók (bírság) és a szankciók hivatalból induló hatósági ellenőrzés eredményeként történő alkalmazása ugyancsak a közterület-használati jogviszony közjogi jellegét támasztja alá.

[47] Megállapítható tehát, hogya közterület rendeltetéstől eltérő használata az önkormányzat és a használó között hatósági, közigazgatási (közjogi) jogviszonyt keletkeztet, mivel az önkormányzat jogot és kötelezettséget állapít meg a közterület rendeltetéstől eltérő használata tekintetében. Ez magánjogi alapon nem, csak közjogi alapon tehető meg, a tulajdonos önkormányzat közhatalmi jog gyakorlására tulajdona tekintetében nincs feljogosítva, a „véges közjószágnak” minősülő közterület rendeltetéstől eltérő használatát az önkormányzat csakis közhatalomként és nem tulajdonosként dönti el.

[48] III.2. A Kp. 1. §-a a törvény tárgyi hatályát határozza meg: e törvényt kell alkalmazni a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban.

[49] A Kp. 4. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló, vagy azt eredményező (3) bekezdés szerinti cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának (a továbbiakban együtt: közigazgatási tevékenység) jogszerűsége. A közigazgatási jogvita generális fogalma (generálklauzulája) értelmében tehát a közigazgatási bírói út azokra a közjogi jogvitákra vonatkozik, amelyek elbírálását a Kp. a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja. A Kp. 4. § (2) bekezdése szerint a vitatott tevékenység akkor lehet közigazgatási jogvita tárgya, ha bármely, a közigazgatási tevékenységgel közvetlenül érintett fél a vitatott tevékenységgel szemben jogszabály által biztosított közigazgatási jogorvoslatot kimerítette, vagy a pert jogszabály előírása miatt más közigazgatási eljárás előzte meg.

[50] A Kp. 4. § (3) bekezdése értelmében közigazgatási cselekmény a) az egyedi döntés; b) a hatósági intézkedés; c) az egyedi ügyben alkalmazandó – a jogalkotásról szóló törvény hatálya alá nem tartozó – általános hatályú rendelkezés; d) a közigazgatási szerződés.

[51] A Kp. 5. § (1), (2) és (5) bekezdéseiben foglaltak szerint a bíróság a közigazgatási jogvitát közigazgatási perben bírálja el. A bíróság közigazgatási perben dönt azon közjogi jogvitában, amelynek elbírálását törvény a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja. A bíróság a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogvitát közigazgatási perben bírálja el.

[52] Az idézett jogszabályi rendelkezésekből következően a jogalkotó arra törekedett, hogy a közigazgatási bíráskodás hatáskörét kiterjessze minden olyan jogvitára, amelynek tárgya valamely közigazgatási jogalany közigazgatási jog által szabályozott döntése, cselekménye vagy mulasztása törvényességének megítélése. A szabályozás célja, hogy az olyan közigazgatási tevékenység jogszerűségét, mely tevékenységre az előbbiekben megjelölt fogalmi elemek kiterjednek, közigazgatási perben vitatni lehessen.

[53] A közterület rendeltetéstől eltérő használatát, továbbá a használat megszüntetését az önkormányzat nem tulajdonosi jogkörében, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként állapítja meg. A közterület-használat tárgyában a képviselő-testület vagy a polgármester átruházott hatáskörében meghozott határozata közhatalmi jogkörben hozott egyedi döntés, melyben az önkormányzat hatóságként állapít meg az ügyfélnek minősülő használóra nézve jogosultságot, illetve ír elő kötelezettségeket. A közterület-használat engedélyezése és a közterület-használati jogosultság megszüntetése hatósági ügy, azaz a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott cselekménye, melynek kereteit a mindenkori közigazgatási eljárásról szóló törvény, jelenleg az Ákr. adja meg. Az Ákr. IV. fejezete szerinti hatósági döntések a Kp. 4. § (1) bekezdése alapján közigazgatási jogvita tárgyát képezik, ezért a Kp. 5. § (1) bekezdése által szabályozott közigazgatási bírói út szolgál az igényérvényesítésre.

[54] A Kp. 4. § (7) bekezdés 2. pontja úgy rendelkezik, hogy közigazgatási szerződés:a magyar közigazgatási szervek között közfeladat ellátására kötött szerződés vagy megállapodás, továbbá az a szerződés, amelyet törvény vagy kormányrendelet annak minősít. Az Ákr. 92. § (1) bekezdése értelmében a hatósági szerződés is közigazgatási szerződés.

[55] Az önkormányzat akár határozatot hoz a közterület-használatról, akár – a rendelete által lehetővé téve – hatósági szerződést köt a közterületet igénybe venni kívánó személlyel, az a Kp. 4. § (3) bekezdése értelmében közigazgatási cselekménynek minősül, előbbi mint egyedi döntés [Kp. 4. § (3) bekezdés a) pontja], utóbbi mint közigazgatási szerződés [Kp. 4. § (3) bekezdés d) pontja].

[56] Mindezek alapján a közterület-használattal összefüggő egyedi döntések és közigazgatási szerződések a Kp. 4. § (3) bekezdés a) és d) pontjai alapján közigazgatási cselekmények, és mint ilyenek a 4. § (1) bekezdés alapján közigazgatási jogvita tárgyai. A közigazgatási jogvitát pedig a bíróság a Kp. 5. § (1) bekezdése alapján közigazgatási perben bírálja el.

[57] Ezen a tényen nem változtat az a körülmény sem, ha a közterület-használattal kapcsolatos közigazgatási jogvitában a közterület-használat díjával összefüggésben is igényt terjesztenek elő. A közterület-használati díj annak az engedélynek az ára, amelynek birtokában a közterület használója a közterületet rendeltetésétől eltérően használja. A közterület használója nem közhatalmi jellegű, hanem gazdasági természetű ellenszolgáltatást vásárol az önkormányzattól. Ez a közterület saját célú hasznosítására való jogosultság megszerzése. A közterület-használati díj a közterület hasznosításának ellenértéke, és mint ilyen az érintettek vagyoni jogain alapul, illetve vagyoni jogaival összefügg, értéke pénzösszegben kifejezhető, azonban ezen körülmények ellenére is a jogvita elbírálására a közigazgatási perben eljáró bíróság rendelkezik hatáskörrel.

[58] A Kp. 38. §-a külön nevesít keresettípusokat és külön fejezetben, a marasztalási per szabályai között ad különös szabályokat az új típusú közigazgatási jogvitákra. Ez a pertípus azt is biztosítja, hogy a közigazgatási szerv felperesként lépjen fel és érvényesítsen közigazgatási jogviszonyból vagy közigazgatási szerződésből eredő igényt a szerződő partnerével szemben. Ez az eset akkor fordul elő, amikor az önkormányzat be kívánja hajtani az elmaradt közterület-használati díjat, vagy vele szemben érvényesít a fél kizárólag a közterület-használati díjra vonatkozó igényt. Az igényérvényesítés önálló feltételei a Kp. XXIII. Fejezete alapján adottak, az ilyen jellegű jogviták elbírálására is a közigazgatási bíróságnak van hatásköre.

[59] Ugyancsak a közigazgatási perekben eljáró bíróság hatáskörébe tartoznak azok a közterület-használatból eredő jogviták is, amelyeknél a felek az engedélyezés tárgyában hatósági határozat helyett/mellett nem az Ákr.-nek megfelelő hatósági szerződést, hanem – a jogszabálysértő önkormányzati szabályozás szerinti – egyéb polgári jogi megállapodást kötöttek, a közterület rendeltetésétől eltérő célú használatát szabályozó önkormányzati rendeletet pedig a Kúria Önkormányzati Tanácsa megsemmisítette.  A Ptk.-nak a szerződésekre vonatkozó általános szabályai e perekben is megfelelően alkalmazandók. Ezeknek a polgári jogi szabályoknak a „megfelelő alkalmazása" a felek közötti közigazgatási jogviszony körébe illeszkedő módon, e jogviszony sajátosságaira figyelemmel történhet. Így a polgári jog által szabályozott kérdésekben kialakult jogvita sem kerül a magánjog hatálya alá, nem válik olyan jellegűvé, amelyik csak polgári bíróság előtt lenne elbírálható.

[60] Ettől eltérő hatásköri szabályok érvényesülnek a közterületen folyó gazdasági célú tevékenység (pld. reklám) esetén. E tevékenységét is jogosult az önkormányzateredeti jogalkotói hatáskörében szabályozni, de rendeletében a közterület-használat mint hatósági jogviszony és polgári jogi jogviszony elemei nem vegyíthetők össze, a polgári jogi megállapodás tartalmi elemeinek, a szolgáltatás díjának megállapítására törvényesen nem alkothat normatív szabályokat tartalmazó önkormányzati rendeletet (Köf.5031/2019/5.). Ennek oka az, hogy a gazdasági tevékenysége körében – jogszabályi tilalom hiányában – az önkormányzat polgári jogi megállapodásokat köthet. E szerződésekből eredő jogviták elbírálására a polgári bíróságok rendelkeznek hatáskörrel. Ugyanakkor a reklámcélú használat is a közterület rendeltetésétől eltérő célú használatát jelenti, ezért azon jogviták, amelyek a használati jogosultsággal összefüggésben keletkeztek, már a közigazgatási bíróság hatáskörébe tartoznak.

[61] Mindezek alapján a közterület-használat tárgyában – akár hatósági határozaton, akár hatósági szerződésen alapul – közigazgatási jogvitának van helye, mivel a közterület rendeltetéstől eltérő használatáról az önkormányzat nem tulajdonosi jogkörében eljárva, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként, rendeletével szabályozott, joghatást kiváltó formában rendelkezik. A használati jogosultság és az ahhoz kapcsolódó valamennyi jogvita elbírálása a Kp. 5. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási perben eljáró közigazgatási bíróság hatáskörébe tartozik.

[62] A jogegységi tanács a kifejtett indokokra figyelemmel az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdése, a Bszi. 24. § (1) bekezdésének c) pontja, 25. §-a, valamint a 40. § (1), (2) bekezdése alapján az egységes bírósági jogalkalmazás biztosítása érdekében a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

[63] A jogegységi határozatban foglaltakkal ellentétes egyedi határozatok a továbbiakban kötelező erejűként nem hivatkozhatók.

[64] A jogegységi tanács határozatát a Bszi. 42. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Közlönyben, a Bírósági Határozatok Gyűjteményében, a bíróságok központi internetes honlapján és a Kúria honlapján közzéteszi.

[65] A jogegységi határozat a bíróságokra a Magyar Közlönyben történő közzététel időpontjától kötelező.