A Kúria
Jogegységi Panasz Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Jpe.II.60.008/2023/10.
A felperes:a felperes neve
(a felperes címe)
A felperes képviselői:
Bálint, Kállai és Kende Ügyvédi Iroda
(a felperes képviselőjének címe1,
eljáró ügyvéd: Dr. Kende Tamás) és
Molnár-Bíró Ügyvédi Iroda
(a felperes képviselőjének címe2,
eljáró ügyvéd: Dr. Molnár-Bíró György)
Az alperes:Gazdasági Versenyhivatal
(az alperes címe)
Az alperes képviselője: Dr. Ay Zoltán Nándor
kamarai jogtanácsos
A per tárgya: versenyügy
A jogegységi panaszt benyújtó fél: az alperes
A jogegységi panasszal támadott határozat száma: Kfv.VI.37.509/2022/8. számú ítélet
Rendelkező rész
A Kúria az alperes jogegységi panaszát elutasítja.
A jogegységi panasz eljárás illetéke az állam terhén marad.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A jogegységi panasz alapjául szolgáló tényállás
[1] Az alperes a 2020. október 21. napján kelt VJ/21-119/2019. számú határozatában megállapította, hogy a felperes 2016. október 1-jétől 2020 áprilisáig több vitaminkészítmény kapcsán az egészségre gyakorolt hatásokra vonatkozó állításokkal (1-6. állítás) tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatot folytatott, és ezáltal jogsértést valósított meg. A jogsértés miatt a felperest 46.878.000 forint versenyfelügyeleti bírság megfizetésére kötelezte. A döntés indokolása szerint az egészségre vonatkozó állítások nem feleltek meg az Európai Parlament és a Tanács élelmiszerekkel kapcsolatos, tápanyag-összetételre és egészségre vonatkozó állításokról szóló 1924/2006/EK Rendelete (a továbbiakban: 1924/2006/EK rendelet) feltételeinek, azaz tudományos megalapozottságuk nem nyert bizonyítást, ezért azok – a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény (a továbbiakban: Fttv.)14. §-ára is figyelemmel – valótlannak minősülnek. Kiemelte, hogy az 1924/2006/EK rendelet értelmében csak engedélyezett állítások, illetőleg a Bizottság432/2012/EU rendelete (a továbbiakban: 432/2012/EU Rendelet) (9) preambulumbekezdése értelmében csak olyan állítások alkalmazhatók, amelyek a fogyasztó számára ugyanazzal a jelentéssel bírnak, mint egy, az egészségre vonatkozó engedélyezett állítás.
[2] Megállapította, hogy a felperes az 1-6. állításokkal a fogyasztókat megtévesztő, tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatot tanúsított, ezáltal megsértette a fogyasztók élelmiszerekkel kapcsolatos tájékoztatásáról szóló az Európai Parlament és a Tanács 2011. október 25-i 1169/2011/EU rendelete (továbbiakban: 1169/2011/EU rendelet) 7. cikk (1) bekezdés b) pontját, és ezzel megvalósította az Fttv.6. § (1) bekezdés b) pontjának bj) alpontja szerinti tényállást és megsértette az Fttv. 3. § (1) bekezdésében foglalt tilalmat.
[3] Az alperes a felperessel szemben kiszabandó bírság kiinduló összegének meghatározása során a jogsértő kereskedelmi kommunikáció nettó költségéből (281.989.084,- forint) indult ki, mert nem azonosított olyan körülményt, amely miatt a kommunikációs költség összege ne adna megfelelő viszonyítási alapot. A kiinduló összeg meghatározását követően került sor az alapösszeg kiszámítására. A kiemelten súlyosító és a közepesen súlyosító körülmények részletezését követően rögzítette, közepes fokú enyhítő körülményként értékelte, hogy a B/315/2016. számú bejelentéssel kapcsolatos eljárás érintett a jelen eljárásban vizsgált állítások közül kettőt, és mivel ezen állításokra a hivatkozott bejelentést követően indult versenyfelügyeleti eljárás nem terjedt ki, így abban a téves feltevésben lehetett a felperes, hogy ezen állítások nem jogsértőek. Az alapösszeg meghatározását követően került sor a jogsértés ismétlődő jellegének közepes súlyú bírságnövelő tényezőként való figyelembevételére. Az alperes a jogsértéssel elért előnyt nem azonosított, ugyanakkor a felperesi vállalkozás kis- és középvállalkozás jellegére és egytermékes voltára figyelemmel negatív eltérítést alkalmazott, és a bírság összegét e körben jelentős mértékben csökkentette.
[4] A bírságösszeg utolsó lépésének meghatározásaként utalt arra az alperes, hogy a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 78. § (1b) bekezdése alapján a bírság összege legfeljebb a vállalkozás utolsó üzleti évben elért nettó árbevételének tíz százaléka lehet. Rögzítette, hogy a felperes nettó értékesítési árbevétele 2019-ben 468.780.000,- forint volt, erre figyelemmel – mivel a számított bírságösszeg még a negatív elrettentés körében eszközölt csökkentést követően is jelentősen meghaladta a törvényi maximumot –, a felső határra, azaz 46.878.000,- forintra szállította le a bírságot.
[5] Az elsőfokú bíróság ítéletével a felperes anyagi és eljárásjogi jogszabálysértésre hivatkozó keresetét elutasította.
[6] Megállapította, hogy a felperes az 1-6. számú állítások használatával tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatot folytatott, megsértette annak tilalmára vonatkozó – határozatban foglalt – jogszabályi előírásokat.
[7] Megállapította, hogy a bírság kiszabását az alperes határozata 212-232. számú pontjaiban kellően indokolta, a fogyasztóvédelmi típusú ügyekben kiszabott bírság meghatározásának szempontjairól szóló 12/2017. Közlemény (továbbiakban: Közlemény) első három pontját indokoltan alkalmazta. Elfogadta, hogy a Közlemény alapján a vizsgált kereskedelmi kommunikáció költsége a bírság kiinduló összege, az alapösszeg korrekciójánál okszerűek voltak a felsorolt enyhítő és súlyosító körülmények, továbbá a korábbi bírságolás, a felperes kis- és középvállalkozói (továbbiakban: KKV) státusza, a jogsértő előny hiánya, az egytermékes jelleg miatt alkalmazott korrekciós tényezők alkalmazása. Rögzítette az elsőfokú bíróság, hogy a kúriai joggyakorlat szerint az alperesnek nem kellett matematikai műveletekkel levezetni a bírság kiszámítását, és az alperes okszerű indokát adta annak, hogy a kiinduló összegből az egyes módosító tényezőket figyelembe véve az Fttv. 78. § (1b) bekezdése szerinti 10%-os felső bírsághatárt még mindig jóval meghaladó bírságösszeg lett volna a jogsértéssel arányban álló. Mindezek miatt jogszerűnek találta, hogy az alperes – a határozat 232. pontjában írtak szerint – a 2019. évi éves nettó árbevétel 10%-ának megfelelő összegben mint felső határban állapította meg a bírság összegét, amely a kiinduló bírságösszegnek lényegében a hatodrésze. Ezért nem fogadta el a felperes azon érvelését, hogy az alperes indokolatlanul alkalmazta a törvényi bírságmaximumot, nem mérlegelte az enyhítő és súlyosító körülményeket, illetve amennyiben mérlegelt, azokat a valóságban mégsem vette figyelembe, megsértette az arányosság követelményét. A bíróság mellőzte a felperesnek a jogalap körébe tartozó szempontokra vonatkozó érvelését.
[8] Mindezekre tekintettel az elsőfokú bíróság megállapította, hogy az alperes a határozatát a bírság összege tekintetében a mérlegelési jogkörben hozott határozatokra vonatkozó, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 85. § (5) bekezdése szerint indokolta, határozatából megállapíthatóak a mérlegelés szempontjai és azok okszerűsége, nem sérült a Tpvt. 78. § (3) bekezdése sem. Ezért a kiszabott bírság mérséklésére sem látott lehetőséget.
[9] A felperes felülvizsgálati kérelmében továbbra is vitatta a jogsértés elkövetését és a bírságkiszabás jogszerűségét. Kérte előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését.
[10] A Kúria egyetértett a jogsértés jogalapja körében a jogerős ítéletben foglaltakkal, megállapítva, hogy az ítélet indokai logikus, okszerű levezetést mutatnak. Megállapította, hogy az ügyben nem merült fel észszerű kétely az uniós jog megfelelő értelmezését illetően, ezért az előzetes döntéshozatal iránti eljárás kezdeményezését nem tartotta indokoltnak.
[11] A Tpvt. 78. § (1) bekezdés a) pontja, 78. § (1b) bekezdése, 78. § (3) bekezdése és a Kp. 85. § (5) bekezdése alapján vizsgálta a bírság jogszerűségét és megállapította, hogy az alperes a bírság kiszabása során jogsértést követett el.
[12] E körben rögzítette, hogy az alperes határozata 220-231. pontjaiban részletesen elemezte a bírság kiinduló összegét, alapösszegét, a súlyosító és enyhítő körülményeket, valamint a korrekciós tényezőket, figyelembe véve a bírságmaximumot is. Hangsúlyozta, hogy a közigazgatási perben a bíróság jogszerűségi vizsgálatot végez, akkor is csak jogszabálysértés esetén semmisítheti meg a határozatot, ha a döntést a hatóság mérlegelési jogkörben hozta. Idézte a mérlegelési jogkörben hozott határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó kúriai gyakorlatot.
[13] Megállapítása szerint a bírságkiszabásra a bírságminimum és a bírságmaximum között kerülhet sor oly módon, hogy a kiszámított bírságösszegnek az enyhítő körülmények és a csökkentő tényezők figyelembevételét is tükröznie kell.
[14] A Kúria hangsúlyozta, önmagában abból a körülményből, hogy az alperes a Közleményt alkalmazta nem következik, hogy a bírságkiszabás jogszerű volt, és önmagában az sem elegendő a jogszerűséghez, ha a határozat bemutatja, hogy az egyes bírságkiszabási szempontokat milyen nyomatékkal értékelte.
[15] A jogsértést az eljáró tanács megállapítása szerint az okozta, hogy az alperes a bírság összegének meghatározása során olyan kiindulási összeget vett alapul, amely alapján – annak ellenére, hogy közepes súlyú enyhítő körülményt és csökkentő tényezőket vett figyelembe – a számított bírságösszeg még csökkentést követően is jelentősen meghaladta a Tpvt. szerinti bírságmaximumot.
[16] A Kúria rámutatott arra, hogy akár egy jogsértés is megalapozhat maximális bírságot, azonban ez esetben az alperesnek be kell mutatnia, hogy az enyhítő körülményekre és a bírságcsökkentő tényezőkre tekintettel mégis miért kellett bírságmaximumnak megfelelő összeget kiszabni. Ha pedig annak ellenére, hogy enyhítő körülményt és csökkentő tényezőt vett figyelembe, azonban olyan súlyosító körülményeket tárt fel, amelyek kioltják az enyhítő körülmények és a jogsértés súlyát csökkentő tényezők hatását, akkor erre kell kitérnie az indokolásában. A határozat indokolása azonban ilyet nem tartalmaz, hanem csupán azt, hogy az enyhítő körülményre és a csökkentő tényezőkre is figyelemmel a bírságmaximum összegére szállította le a bírságot. Mindez önmagában súlyosan sérti a Tpvt. bírságkiszabásra vonatkozó rendelkezéseit.
[17] A bírságkiszabás során az alperes a jogszabálynak nem minősülő Közleményben foglaltakra volt messzemenőkig figyelemmel, a Tpvt. 78. § rendelkezéseit ténylegesen nem, hanem csupán formálisan vette figyelembe. Mindez azt eredményezte a Kúria szerint, hogy a bírságkiszabás során túllépett a Tpvt. által meghatározott törvényes kereteken. Tévesen állapította meg ezért az elsőfokú bíróság, hogy az alperesi bírságkiszabás nem sérti a Kp. 85. § (5) bekezdését és a Tpvt. 78. § (3) bekezdését.
[18] A fentiekre tekintettel a Kúria az elsőfokú ítéletet a Kp. 121. § (1) bekezdés b) pontja alapján úgy változtatta meg, hogy alperes határozatának a bírságot kiszabó rendelkezését megsemmisítette, és e körben az alperest új eljárásra kötelezte, egyebekben az ítéletet a Kp. 121. § (2) bekezdése alapján hatályában fenntartotta.
[19] A megismételt eljárásra a Kúria előírta, hogy az alperes a bírságkiszabás során köteles betartani egyrészt a bírságmaximum szabályát, másrészt az eset összes körülményét mérlegelnie kell, különösen a Tpvt. 78. § (3) bekezdésében írt szempontokat, és mindennek tükröződnie kell a kiszabott bírság összegében.
[20] A Kúria eljáró tanácsa elvi tételek között rögzítette – mások mellett – , hogy:
[21] „A versenyfelügyeleti bírság összegének meghatározásakor a versenyhatóság anyagi jogi mérlegelést végez. Ennek során köteles betartani egyrészt a bírság maximumát megjelölő jogszabályhelyet, másrészt az eset összes körülményét mérlegelnie kell, különösen a Tpvt. 78. § (3) bekezdésében írt szempontokat.
[22] Bírságmaximum egy jogsértés miatt is kiszabható, ez esetben azonban az alperesnek meg kell indokolnia, hogy a Tpvt. 78. § (3) bekezdésben az enyhítő körülményekre és a bírságcsökkentő tényezőkre tekintettel mégis miért kellett bírságmaximumnak megfelelő összeget kiszabni az eljárás alá vont vállalkozással szemben.”
A jogegységi panasz
[23] Az alperes a Kúria ítéletével szemben jogegységi panaszt nyújtott be a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 41/B. § (2) bekezdése alapján, és a 41/D. § (1) bekezdés c) pontja alapján kérte a támadott határozat hatályon kívül helyezését, a Kúria eljáró tanácsának új eljárásra és új határozat hozatalára utasítását. Állította, hogy a támadott ítélet ellentétes a Kfv.II.37.414/2013/8. számú határozattal és Bírósági Határozatok Gyűjteményében (a továbbiakban: BHGY) közzétett a Kf.VI.39.668/2021/15. számú ítélettel, azoktól indokolatlanul tér el.
[24] Érvelése szerint a Kfv.II.37.414/2013/8. számú és a támadott döntés között ügyazonosság áll fenn, mert mindkét határozat versenyügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata során keletkezett felülvizsgálati döntés. Az alperes mindkét alapügyben bírságot szabott ki, mindkét esetben a bírságkiszabás jogszerűségét a bíróság a felső korlát figyelembevételével vizsgálta, a Tpvt. 78. § (1b) bekezdésében foglaltak bírságkalkulációban játszott szerepe volt a jogvita tárgya, valamint ennek a Tpvt. 78. § (3) bekezdéssel való kapcsolata.
[25] Sérelmezte a támadott ítélet két megállapítását: „a bírságkiszabásra a bírságminimum és a bírságmaximum között kerülhet sor oly módon, hogy a kiszámított bírságösszegnek az enyhítő körülmények és a csökkentő tényezők figyelembevételét is tükröznie kell”, továbbá azt, hogy a Kúria szerint „[A]a jogsértést [….] az okozta, hogy az alperes a bírság összegének meghatározása során olyan kiindulási összeget vett alapul, amely alapján – annak ellenére, hogy közepes súlyú enyhítő körülményt és csökkentő tényezőket vett figyelembe – a számított bírságösszeg még csökkentést követően is jelentősen meghaladta a Tpvt. szerinti bírságmaximumot.”
[26] Az alperes értelmezése szerint fentiekből az következik, hogy a bírságkiszabás során csak olyan összegből indulhatna ki, amely nem haladja meg végül a kiszabható bírságmaximumot, az tehát a bírság jogszerűségének megítélésekor nem pusztán felső határ, hanem viszonyítás alap.
[27] Ezzel szemben – az alperes szerint – a Kfv.II.37.414/2013/8. számú határozat tükrében a Tpvt. 78. § (1) bekezdése kizárólag a bírság felső határát nevesíti, amelyet a bírság összege nem haladhat meg, de a felső határnak egyéb funkciója nincs. Sőt a bírságmaximumról rögzíti a határozat, hogy az nem kiindulási pont és nem is viszonyítási alap a bírság arányossága megítélésénél, ugyanis nem a bírságmaximumhoz képest kell kiszabni a bírság összegét, annak arányát megítélni, illetve a mérlegelés jogszerűségét vizsgálni. Hangsúlyozta, hogy e kúriai döntés előtt eljárt bíróságok viszonyítási, kiindulási alapként tekintettek a felső határra, amely álláspontot a Kúria idézett döntése elvetett. Kimondta a Kúria, hogy a felperesi keresetben hivatkozott aránytalanság kérdése – amelyet az enyhítő és súlyosító körülmények részben téves értékelésére és egyes szempontok értékelésének elmulasztására vezetett vissza – nincs összefüggésben a bírság maximum összegével. Kiemelte, hogy a Kúria ezt az értelmezést a Kf.39.668/2021/15. számú ítéletében is követte, irányadóként hivatkozta.
[28] Rámutatott, hogy a Kfv.II.37.414/2013/8. számú határozatot megelőzően is egységes volt a gyakorlat a bírságmaximum értelmezésével kapcsolatban [Kfv.II.37.291/2009/9.], s kizárta azt, hogy a bírságmaximumból kelljen visszaszámolni a bírság összegét.
[29] Erre figyelemmel állította, hogy a Kfv.II.37.414/2013/8. számú határozattal szembe megy a támadott ítélet jogértelmezése, egyúttal a jogalkotói indokolást sem követi.
[30] A miniszteri indokolásból kiemelte, hogy a bírságmaximumot bevezető szabályozás indoka az volt, hogy az érdemi bírság összegének maximuma nem volt korábban meghatározva, a jogbiztonság érdekében célszerű volt azt korlátozni, egyúttal a maximum rögzítésével fölöslegessé vált többszörös jogsértés esetén a halmozott kiszabásról e helyütt rendelkezni. Állította, hogy a bírságmaximum bevezetésének fő célja volt, hogy egyetlen vállalkozás se lehetetlenüljön el versenyfelügyeleti bírság kiszabása miatt. Emiatt fel sem merülhet, hogy akár az arányosság, akár a mérlegelés jogszerűsége körében értékelésre kerüljön, kiindulási alapként funkcionáljon.
[31] Utalt az Európai Unió Bíróságának (továbbiakban: EUB) joggyakorlatára és arra, hogy az Európai Parlament és Tanács 2018. december 11-i 2019/1. irányelvének (49) preambulumbekezdése szól a felső határ céljáról. Eszerint „a bírságok visszatartó ereje Unió-szerte jelentősen eltér, és egyes tagállamokban a kiszabható bírság maximális összege nagyon alacsony. Annak biztosítása érdekében, hogy a nemzeti versenyhatóságok visszatartó erejű bírságokat szabhassanak ki, a kiszabható bírság maximális összegét az EUMSZ 101. vagy 102. cikkének minden egyes megsértése tekintetében az érintett vállalkozás teljes világszintű forgalmának legalább 10%-ában kell megállapítani. Ez nem akadályozhatja meg a tagállamokat abban, hogy ennél magasabb összegű, maximális kiszabható bírságot tartsanak fenn vagy vezessenek be”.
[32] Hivatkozott a EUB C-189/02. számú döntésére, amelyben az Európai Unió Bírósága (továbbiakban: EUB) kimondta, hogy a felső korlát célja az, hogy elkerülje olyan bírságok kiszabását, amelyeknél előre látható, hogy a vállalkozások – a teljes forgalmuk által hozzávetőlegesen és nem tökéletesen meghatározott méretük miatt – nem képesek teljesíteni. Másrészt az EUB megállapította a bírságmaximumról, hogy az olyan korlát […], amely valamennyi vállalkozás esetén egyformán alkalmazandó, és amelyet az egyes vállalkozások mérete alapján alakítottak ki, és amelynek az a célja, hogy elkerülje a túl nagyméretű, aránytalan bírságokat. Ennek a felső korlátnak tehát – a jogsértés súlyának és időtartamának szempontjával ellentétben – különálló és független célja van.
[33] Állította, hogy az EUB és a Bizottság jogértelmezéséből pedig egyenesen következik, hogy a felső korlát egyedüli lehetséges következménye az, hogy az e szempontok alapján kiszámított bírságot a maximálisan megengedett mértékre csökkentik. Hangsúlyozta, hogy az EUB elismerte, hogy a hatóság a jogsértés súlyát és időtartamát figyelembe vevő közbenső számítási műveleteket az említett korlátnál nagyobb összegben alkalmazza, s elfogadta, hogy a számítás végén a bírság végösszegét csökkenteni kell azzal az összeggel, amely meghaladja a felső korlátot. Leszögezte, hogy az a tény, hogy bizonyos tényezők – mint a jogsértés súlya és az időtartam – nem tükröződnek a kiszabott bírság összegében, csak egyszerű következménye annak, hogy az említett felső korlátot alkalmazták.
[34] Mindezek alapján levonta azt a következtetést az alperes, hogy az uniós joggyakorlat, a jogalkotói szándék és a Kúria korábbi joggyakorlata szerint is alapvető különbség van a bírságkiszabás szempontjai és a bírságmaximum funkciója között. Ez utóbbinak mindössze annyi a szerepe, hogy amennyiben a bírságkalkuláció eredménye meghaladta a felső határt, úgy a bírság összegét a kiszabható maximumra kell leszállítani.
[35] Rámutatott, hogy a Fővárosi Törvényszék vizsgálta a mérlegelési tevékenység elvégzését, és helyesen értelmezte a felső határra vonatkozó szabályt. Sérelmezte, hogy a Kúria nem fogadta el a Törvényszék érvelését, és azt, hogy a kiinduló összeg hatodában megállapítható bírság tükrözte az enyhítő és súlyosító körülmények értékelését, így a bírságmaximum alatti bírság kiszabása jelen ügyben nem volt indokolható.
Az ellenérdekű fél nyilatkozata
[36] A felperes ellenkérelmében a jogegységi panasz elutasítását kérte. Állította, hogy a jogegységi panaszában az alperes szövegkörnyezetéből és logikájából kiragadva értelmezi a Kúria ítéletében foglalt érvelést. A Kúria a bírság jogszerűségét a Tpvt. 78. §-a alapján az eset összes körülménye alapján vizsgálta, pontosan meghatározva a mérlegelési jogkörben hozott döntés felülvizsgálatának szempontjait, egyúttal vizsgálta a kialakult gyakorlatot is. A Kúria döntését arra alapítva hozta meg, hogy a határozat nem tárt fel olyan súlyosító körülményeket, amelyek kioltják az enyhítő körülmények és csökkentő tényezők hatását, továbbá a Tpvt. 78. § rendelkezéseit ténylegesen nem, csak formálisan vette figyelembe, ezzel alperes túllépett a formális kereteken.
[37] Állította, hogy a Törvényszék nem egészítheti ki az alperes határozatának érveit, a Kúria ezért a határozatban foglaltak jogszerűségét vizsgálta.
[38] Álláspontja szerint a támadott döntés nem tért el a Kfv.II.37.414/2013/8. számú határozatban foglaltaktól, azzal teljesen konform megállapításokat tartalmaz. Érvelése alátámasztásaként táblázatba foglaltan is párhuzamba állította a határozati érveléseket. Egyezőséget mutatott ki abban, hogy mindkét határozat a bírság megállapítása során az eset összes körülményének értékelését várta el. Hangsúlyozta, hogy a támadott döntés a Tpvt. 78. § (3) bekezdésével kapcsolatos új jogértelmezési szempontokat fogalmaz meg.
[39] Nem látta a jogbiztonsággal ellentétesnek azt az ítéleti előírást, hogy az alperesnek be kell mutatnia, hogy az enyhítő körülményekre és a bírságcsökkentő tényezőkre tekintettel mégis miért kellett a bírságmaximumnak megfelelő összeget kiszabni.
[40] Nem értett egyet azzal, hogy az ítélet az európai uniós jog alapján megszövegezett Tpvt. 78. § (1b) bekezdésben foglalt bírságmaximum szabály érvényesülését akadályozná.
[41] Álláspontja szerint az ítélet a tisztességes eljárás követelményének és a hatékony jogorvoslathoz való jognak megfelelően értelmezte a Tpvt. 78. § (3) bekezdését.
A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának döntése és annak jogi indokai
[42] Az alperes jogegységi panasza nem alapos.
[43] A Bszi. 41/B. § (2) bekezdése alapján jogegységi panasznak van helye, ha a Kúria ítélkező tanácsa jogkérdésben – jogegységi eljárás kezdeményezése nélkül – úgy tér el a Kúria 2012. január 1. után hozott és a Bírósági Határozatok Gyűjteményében közzétett határozatától, hogy az adott eltérésre az alsóbb fokú bíróságok határozatában nem került sor.
[44] A jogegységi panasz eljárás a Bszi. szabályozása értelmében rendkívüli, a jogerő utáni, a jogegységet célzó sui generis eljárás, amely a jogrendszer belső koherenciájának megteremtését szolgálja, jogorvoslati eljárás ugyan, de nem a per folytatása (Jpe.I.60.005/2021/5.). A jogegységi panasz eljárásban nem a kereset, az ellenkérelem vagy az eljárás korábbi szakaszaiban előterjesztett perorvoslati kérelmek (fellebbezés, felülvizsgálati kérelem) ismételt elbírálására, a jogerős ítéletben megállapított tényállás felülbírálatára, a bizonyítékok újbóli értékelésére vagy a jogegységi panasszal támadott kúriai határozat jogszerűségének átfogó, általános érvényű vizsgálatára kerül sor, mint ahogy a jogerős másodfokú határozattal szemben ismételten, illetve újként megfogalmazott jogi érvek érdemi értékelésére vagy annak vizsgálatára sem, hogy valamely jogi érvet a felülvizsgálati eljárásban a döntése meghozatalánál a Kúria mennyiben vett figyelembe. A jogegységi panasz alapján a Kúria azt vizsgálja, hogy a panasz előterjesztője által megjelölt közzétett kúriai határozatoktól való, a jogegységi panaszban állított eltérés bekövetkezett-e, ha pedig bekövetkezett, ez az eltérés indokolt volt-e [Jpe.I.60.025/2022/13.].
[45] E jogegységi panasz eljárás sajátossága, hogy az alperes nem a BHGY-ban közzétett kúriai határozatra visszavezetve (Kf.VI.39.668/2021/15.) érvel részletesen a jogegység megbomlása mellett, hanem olyan kúriai végzést (Kfv.II.37.414/2013/8.) idézve, amelyet a meghozatalakor hatályos Bszi. szabályok folytán nem kellett a BHGY-ban közzétenni. A Jogegységi Panasz Tanács arra a következtetésre jutott, hogy az alperes jogegységi panaszában hivatkozott összefüggés és a kúriai végzésre visszautaló, panaszban szintén megjelölt Kf.VI.39.668/2021/15. számú ítélet mint közzétett elvi határozat elégséges ahhoz, hogy a Kfv.II.37.414/2013/8. és a Kfv.VI.37.509/2022/8. számú határozatok érdemi összevetését el lehessen végezni.
[46] Az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy a Kúria biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét. A Kúria e feladatát az ítélkezése során akkor teljesíti, ha a közzétett kúriai döntéseiben elfogadott jogértelmezés elvi tartalmát („ratio decidendi”-t) az azonos ügyekben követi [Jpe.I.60.002/2021/7. [18] bekezdés].
[47] Az alperes jogegységi panaszát a Bszi. 41/B. § (2) bekezdésére alapította, állítva, hogy az eljáró tanács ítélete – anélkül, hogy erre a jogerős ítéletben sor került volna – eltért a Kfv.II.37.414/2013/8. számú végzéstől és a Kf.VI.39.668/2021/15. számú ítélettől azáltal, hogy a Tpvt. 78. § (1b) bekezdésében foglalt bírságmaximumot a mérlegelési tevékenység szempontjából kiindulási pontként, viszonyítási alapként kezelte, amelyhez igazítva, az enyhítő és súlyosító tényezők értékelésével határozható meg a felperessel szemben kiszabható bírság összege, s amely tükrében a bírság arányosságát és a mérlegelési tevékenység jogszerűségét is vizsgálni lehet.
[48] A Jogegységi Panasz Tanács már több döntésében elvi éllel fejtette ki, hogy a jogegységi panasz jogintézménye nem a panaszosnak a per tárgyává tett jog- és érdeksérelmének kiküszöbölésére szolgál. Erre a bírósági eljárási törvények által szabályozott rendes és rendkívüli jogorvoslatok többirányú lehetőséget biztosítanak. A jogegységi panasz eljárás, mint ahogy a nevéből is tükröződik, a közzétett határozattól eltérés feloldását, a jogegység biztosítását célozza, nem pedig újabb jogorvoslati fórumot nyit a panaszosnak, a megelőző eljárások során szükségszerűen már érvényesített jog- és érdeksérelem orvoslására. (Jpe.I.60.001/2021/2.) Ugyancsak e körben mutatott rá a Jogegységi Panasz Tanács arra is, hogy a jogegységi panasz eljárás egy a Bszi.-n alapuló, rendkívüli, jogerő utáni, jogegységet célzó, sui generis eljárás. A jogrendszer belső koherenciájának megteremtését szolgáló önálló eszköz. Jogorvoslati eljárás ugyan, de nem a per folytatása. Nem jelentheti a felülvizsgálati eljárás megismétlését, továbbá az abban szereplő indokolás felülmérlegelését. Nem működhet kvázi „szuper-felülvizsgálatként” (Jpe.I.60.011/2021/3.).
[49] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa a Jpe.I.60.002/2021/7. és a Jpe.I.60.005/2021/5. számú határozataiban azt is kifejtette, amit később a Jpe.II.60.027/2021/8. számú döntésében megerősített, hogy a jogegység fogalmát az egyes eljárási törvények nem definiálják, a Bszi. jogegységi eljárásra és jogegységi panasz eljárásra vonatkozó rendelkezéseiből, annak egyes eseteire vonható le – negatív oldalról – következtetés, amelynek értelmében a jogegység hiányát a korábbi döntéstől való indokolatlan eltérés okozza. A jogegység követelménye tehát sohasem absztrakt, hanem mindig konkrét ügyekhez köthető, az csak meghatározott és megjelölt bírói döntések tekintetében merülhet fel. Következésképpen – a jogegységi panasz eljárásokban eddig kialakult gyakorlatot követve – a jogegység követelményén belül az az elvárás, hogy ugyanazon jogkérdést felvető ügyekben (ügyazonosság) a jogértelmezés is azonos legyen. Ha nincs meg az ügyek közötti azonosság, mert eltérő hátterűek a bírói döntések, akkor sem jogilag, sem tágabb értelemben nem értelmezhető a jogegység.
[50] A Jpe.I.60.002/2021/7. számú határozat azt is rögzítette, hogy a jogegység követelménye megköveteli annak vizsgálatát, hogy mikor áll fenn az ügyek (bírói döntések) közötti azonosság. Az ügyazonosság több tényező által befolyásolt, összetett jogfogalom, amelyet mindig esetről esetre kell vizsgálni. Ennek során szigorúan kell venni az összehasonlított bírói döntésekben az alkalmazott anyagi jogszabály egyezőségét (hatály, normatartalom) és a jogértelmezés szempontjából releváns tények lényegi hasonlóságát, továbbá közigazgatási perben – a kérelemhez kötöttség és a közigazgatási ügy tárgya által meghatározott vizsgálat miatt – a hatósági, a kereseti és a felülvizsgálati kérelem ténybeli és jogi azonosságot befolyásoló elemeit.
[51] Nincs ügyazonosság az eltérő anyagi jogi hátterű, azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő közigazgatási ügyek és annak alapján indult közigazgatási jogviták között. Alappal kérdőjelezhető meg az ügyazonosság továbbá azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő kereseti vagy eltérő felülvizsgálati érvelés esetén.
[52] Fenti elvi tételeket követve megállapította a Jogegységi Panasz Tanács, hogy az alperes által hivatkozott Kfv.II.37.414/2013/8. számú és a támadott határozat összevethetőségére csak szűk körben – a bírságmaximum mérlegelési döntéshozatalban játszott szerepe körében – van lehetőség.
[53] A Kfv.II.37.414/2013. számú ügyben az alperes bírságkiszabását az eljárt bíróságok azért találták jogsértőnek, mert az alperes nem határozta meg a felperesi vállalkozás nettó árbevételének összegét és ahhoz képest a bíróság nem tudta ellenőrizni, hogy a bírság Tpvt. – akkor hatályos – 78. § (1) bekezdés szerinti felső határát elérte, vagy esetleg meghaladta. A peradatok alapján úgy látták a bíróságok, nem egyértelmű, hogy betartotta-e a hatóság a 10%-os felső határt. Fel sem merült ebben az ügyben az a tényállási elem, hogy a hatóság a felső határt túllépő bírság összegét szállította le a maximumra.
[54] Az alperes felülvizsgálati kérelmében állította, hogy a nettó árbevétel 10%-a csak a bírság felső határát adja meg, de nem viszonyítási alap és a bírság arányosságát, jogszerűségét nem a felső határhoz viszonyítva kell vizsgálni. A Kúria Kfv.II.37.414/2013/8. számú határozatában rögzítette, hogy a Tpvt. 78. § (1) bekezdésében meghatározott bírságmaximum kizárólag a bírság felső határát nevesíti, ezt a kiszabott bírság összege nem haladhatja meg. Ezen túlmenően a bírságmaximum nem kiindulási pont és nem viszonyítási alap a bírság arányossága megítélésénél, ugyanis nem a bírságmaximumhoz képest kell kiszabni a bírság összegét, annak arányosságát megítélni, illetve a mérlegelés jogszerűségét vizsgálni. Ezért jutott arra a következtetésre ebben a határozatában a Kúria, hogy tévedett mind a másodfokú, mind az elsőfokú bíróság, amikor a 2010. évi nettó árbevételt, illetve annak 10%-át kiindulási és viszonyítási alapként kezelte és súlyos, az ügy érdemére kiható, eljárási szabálysértésnek tekintette ennek az adatnak a határozatban való feltüntetése hiányát. A Kúria a hiányolt adatokat egyébként a periratok között fellelte.
[55] A Kúria ezt az érvelését a Kfv.II.37.291/2009/9. számú ítéletből, illetve az ezzel a határozattal hatályában fenntartott Fővárosi Ítélőtábla 2.Kf.27.057/2008/15. számú ítéletéből vette át. Az elvi tétellel a felsőbíróság elsődleges célja az volt, hogy megerősítse a Tpvt. 78. § (3) bekezdésre utalva az enyhítő és súlyosító körülmények szabad értékelésének elvét, másodlagosan pedig az, hogy kimondja, azzal ellentétes az a felperesi jogértelmezés, miszerint a bírságmaximumból kellene visszaszámolni a versenyfelügyeleti bírság összegét. A felülvizsgálati bíróság álláspontja szerint e jogértelmezés elfogadása esetén egy enyhítő körülmény is kizárná a legmagasabb összegű bírság alkalmazásának lehetőségét, amely azonban sértené a szabad mérlegelés elvét.
[56] Az az elv tehát, amelyre az alperes a jogegységi panaszában hivatkozik, valójában és lényegében a mérlegelési tevékenység szabad gyakorlásának megerősítését szolgálja, s azt rögzíti, hogy egy jogsértés súlyát az enyhítő és súlyosító körülmények együttes értékelése alapján lehet meghatározni és az alkalmazandó bírságot is ezen tényezők együttes figyelembe vételével lehet kiszabni.
[57] A támadott ítélet alapjául szolgáló ügyben a tényállás a fenti ügytől eltérő volt, a válasz is csak érintőleges kapcsolódást mutat. Az alperes a felperessel szemben kiszabott bírság kiinduló összegeként a jogsértő kereskedelmi kommunikáció költségét határozta meg (amely közel 50%-a volt a határozathozatalt megelőző üzleti év nettó árbevételének), ezen összeg vonatkozásában végezte el az enyhítő és súlyosító tényezőkre figyelemmel a súlyozást, majd a bírságkiszabás utolsó lépéseként ellenőrizte, hogy a Közleménye alapján kiszámított bírság összege túllépi-e a bírság felső határát, azaz az utolsó üzleti év nettó árbevételének 10%-át. A túllépést észlelve az alperes lecsökkentette a Tpvt. 78. § (1b) pontja szerinti felső határra (a 10%-ra) a bírság összegét. Ehhez képest kellett azt megítélnie a Kúriának, hogy az elsőfokú bíróság ítéletében helyesen foglalt-e állást a felperes kereseti kifogásairól. A felperes keresetében azt állította, hogy nem kellően indokolta meg az alperes, hogy miért alkalmazta a bírság törvényi maximumát, az alperes nem értékelte az enyhítő körülményeket és azt sem indokolta, hogy miért tekintette a legsúlyosabb jogsértésnek a magatartását, amely miatt indokolt a legmagasabb összegű szankció alkalmazása. E körben a Tpvt. 78. § (3) bekezdésének és a Kp. 85. § (5) bekezdésének, azaz a mérlegelési jogkör gyakorlására vonatkozó szabályok megsértésére hivatkozott.
[58] A Jogegységi Panasz Tanács álláspontja szerint a támadott döntés értelmezésekor az egyedi tényállásra is tekintettel a felhozott értelmezési elvet a korábbi határozatok érvelésének összefüggése alapján és nem kiragadottan kell értelmezni. Figyelembe kell venni az ügy sajátos körülményeit, így azt, hogy az eljáró tanácsnak vizsgálnia kellett a Közlemény alkalmazásának és a Tpvt. rendelkezéseinek összhangját, oly módon, hogy a bíróság csak a törvény rendelkezéseinek alárendelt, továbbá követnie kellett a mérlegelési jogkörben hozott határozat bírósági felülvizsgálatára vonatkozó általános szempontokat, a jogalkalmazói gyakorlat elveit, amelyeket a támadott ítélet nevesít és összegez [vö.: [67] – [70] bekezdések].
[59] Rögzíthető, hogy valamennyi, közigazgatási bírságszankció kiszabását lehetővé tevő közigazgatási ügyben alkalmazandó általános elvi tételt fogalmaz meg a [71] bekezdés, amely szerint bírságkiszabásra a bírságminimum és bírságmaximum között kerülhet sor. Valamennyi ágazati bírsággal szemben, amely mérlegeléssel állapítandó meg, követelmény, hogy ha van minimum és maximum érték, akkor a jogsérelem súlyához igazodóan e két érték közötti a bírság összege [vö.: Kúria Kfv.III.39.078/2011/11.], kivéve, ha azt az okozott jogsérelem kiemelkedően nagy súlya – enyhítő körülmények ellenére – nem teszi kizárttá. Ez utóbbi esetben indokolt lehet a maximum összeg alkalmazása is, ahogy arra a [74] bekezdés is utal.
[60] Az ítélet [73] bekezdése mutat rá a versenyügy egyediségére, illetve a probléma forrására. Eszerint az alperes által választott kiindulási összeg (jogsértő kereskedelmi gyakorlat kommunikációs költsége) olyan magas volt, hogy az vezetett oda, hogy az alperes által elvégzett súlyozás ellenére a számított bírság összege átlépte a 78. § (1b) bekezdés szerinti felső határt, és így a kiszabható legmagasabb összegben került sor a felperesi bírság meghatározásra. A Kúria eljárt tanácsának álláspontja szerint ez csak akkor lehet törvényes, ha az alperes külön megindokolja, hogy az enyhítő körülmények ellenére miért látja indokoltnak a legmagasabb összeg kiszabását. Ez az érvelés nem áll ellentétben azzal, hogy a felső határ nem viszonyítási alap, nem kiindulási pont, hiszen nem azt várta a Kúria a támadott döntésében, hogy az alperes szükségképpen a felső határból kiindulva csökkentse az enyhítő körülményekre figyelemmel a maximum összeget és a csökkentett összegben állapítsa meg a kiszabott bírságot, hanem a döntés értelmében a Kúria megfelelő indokolást várt el az alperestől, mert a határozatban foglalt érveket elégtelennek ítélte a bírságmaximum kiszabásához, emiatt tekintette jogsértőnek a bírságkiszabásra vonatkozó határozati rendelkezést.
[61] A Kfv.III.37.582/2016/16. számú közzétett határozat értelmében a hiányos indokolás a mérlegelési jogkörben hozott döntés törvényességét kizárja. Az eljáró tanács álláspontja a Kúria joggyakorlatával tehát azonos.
[62] Mindezek alapján alaptalanul érvel azzal az alperes, hogy a támadott döntés eltért a Kúria Kfv.II.37.414/2013/8. számú döntésében foglalt és a Kf.VI.39.668/2021/15. számú ítéletben megerősített elvi tételtől. A Jogegységi Panasz Tanács álláspontja szerint az alperesi panaszban számon kért értelmezést az eljáró tanács nem mellőzte, hanem az ügy egyedi tényállása miatt további szempontot kellett behoznia a felülvizsgálat körébe, miután a bírságmaximum és a mérlegelési tevékenység jogszerűségének összefüggéseit érintette a felperes kereseti és felülvizsgálati kérelme.
[63] Figyelemmel arra, hogy a jogegységi panasz eljárásban a Kúria közzétett határozatától való eltérés bír jogi relevanciával, a Jogegységi Panasz Tanács érdemi válasz nélkül hagyja a panasznak a bírságkiszabás európai uniós jogalkalmazással és jogértelmezéssel (a Bizottság és az Európai Unió Bíróságának gyakorlatával) kapcsolatos érveit és felvetéseit.
[64] A Jogegységi Panasz Tanács a Bszi. 41/D. § (3) bekezdése alapján a jogegységi panaszt elutasította, mert a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben nem történt eltérés.
Elvi tartalom
[65] Nem sérti a jogegységet, ha a Kúria eljáró tanácsa a felülvizsgálati kérelemre figyelemmel és az ügy egyedi sajátossága miatt a közzétett határozatban foglalt jogértelmezést további szemponttal egészíti ki a bírságmaximum és a mérlegelési tevékenység összefüggéseinek értelmezése során.
Záró rész
[66] A Bszi. 41/C. § (8) bekezdése értelmében, ha a Jogegységi Panasz Tanács indokoltnak tartja tárgyalás tartását, arra a panasz előterjesztőjét és a (7) bekezdésben meghatározott személyeket a polgári perrendtartásról szóló törvény szabályai szerint idézi. Jelen ügyben nem merült fel indok a tárgyalás tartására, ezért a jogegységi panaszt tárgyalás tartása nélkül bírálta el.
[67] Az alperes jogegységi panaszának sikertelensége folytán a jogegységi panasz eljárási illetéke az alperes illetékmentességére is figyelemmel az állam terhén marad a Bszi. 41/C. § (2) bekezdés i) pontja és a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 96. § (1) bekezdése és 102. § (6) bekezdése alapján.
[68] A felperes a jogegységi panasz eljárásban költséget nem igényelt, ezért az erről való rendelkezést a Jogegységi Panasz Tanács mellőzte.
[69] A határozat ellen sem a Bszi., sem más jogszabály nem biztosít jogorvoslatot.
Budapest, 2023. október 2.
Dr. Varga Zs. András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Tóth Kincső s.k. előadó bíró,
Dr. Varga Zs. András s.k. a tanács elnöke az aláírásban akadályozott Böszörményiné dr. Kovács Katalin bíró helyett,
Dr. Farkas Katalin s.k. bíró,
Dr. Kalas Tibor s.k. bíró,
Dr. Gyarmathy Judit s.k. bíró,
Dr. Gimesi Ágnes Zsuzsanna s.k. bíró,
Dr. Magyarfalvi Katalin s.k. bíró,
Molnár Ferencné dr. s.k. bíró,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. bíró,
Dr. Orosz Árpád s.k. bíró,
Dr. Puskás Péter s.k. bíró,
Salamonné dr. Piltz Judit s.k. bíró,
Dr. Simonné dr. Gombos Katalin s.k. bíró,
Dr. Somogyi Gábor s.k. bíró,
Dr. Suba Ildikó s.k. bíró,
Dr. Szabó Klára s.k. bíró,
Dr. Stark Marianna s.k. bíró