18/2019. számú közigazgatási elvi határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A településképi törvény 2017. január 18-tól hatályos módosítását követően a polgármester az új településképi rendelet megalkotásáig vagy a településképi rendelet megfelelő módosításáig rendelkezik a településképi reklámhordozók és reklámok jogellenes elhelyezésével kapcsolatos kötelezési, valamint településképi bírságolási hatáskörrel.
A településképi reklám-elhelyezéssel kapcsolatos intézkedési jogkört a módosított településképi törvény felhatalmazása alapján kiadott Korm. rendelet a hatályba lépését követően indult eljárásokban a kormányhivatalhoz telepíti.
[2016. évi LXXIV. tv. (településképi törvény) 7. §, 8. §, 11/C. §, 14. § (2) bek., 16. § (2) bek., 104/2017. (IV.28.) Korm.rend. (Korm. rendelet) 10. §]

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] Győr Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala (elsőfokú hatóság) a polgármester nevében eljárva, az (...) alatti, (...) hrsz.-ú ingatlanon 2017. március 23. napján helyszíni ellenőrzést tartott, melynek során megállapította, hogy az ingatlanon lévő épület oldalkertjében szabálytalanul 2 m2-nél nagyobb reklámeszközt helyeztek el. Az elsőfokú hatóság a reklámeszköz eltávolítására hívta fel az ingatlan tulajdonosait, akik a felszólításnak nem tettek eleget. Ennek következtében az elsőfokú hatóság a 2/26/06/2017.PM.h. számú határozatával, a reklámtábla eltávolítására és településképi kötelezettség megszegése miatt 50.000 Ft pénzbírság megfizetésére kötelezte az ingatlan tulajdonosait. Döntésében a Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata 12/2016. (IV. 29.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: reklámrendelet) 3. §-ára és 19. §-ára, valamint a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: településképi törvény) 8. § (2) bekezdés c) pontjára, 11. § (1) bekezdésére, illetve a Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata 39/2012. (XII. 19.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: településképi rendelet) 12. § (1) bekezdés b) és c) pontjára, valamint (2) bekezdésére hivatkozott.
[2] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a 2017. szeptember 9. napján kelt 150/2017 (IX. 19.) KGY határozatával az elsőfokú határozatot helyben hagyta. Határozata indoklásában rögzítette, hogy a településképi törvény 14. § (2) bekezdésének és 16. § (2) bekezdésének összevetésével megállapítható, hogy a településképi rendelet alkalmazható és alkalmazandó jogforrás 2017. szeptember 30. napjáig, a településképi törvény 3. §-a szerinti településképi rendelet megalkotásáig. A településképi rendelet szerinti kiszabható bírság nem azonos a településképi törvény 4/B. alcím szerint kiszabható (szintén 50.000 Ft-ig terjedő), illetve a 11/C. § szerinti kormányrendeletben kijelölt hatóság által kiszabható bírságokkal, melyek vonatkozásában a polgármester nem rendelkezik hatáskörrel.

A kereseti kérelem és az alperes védekezése

[3] A felperes keresetében az alperesi határozat elsőfokú határozatra is kiterjedő hatályon kívül helyezését és szükség esetén az elsőfokú hatóság új eljárás lefolytatására való kötelezését kérte. Keresetében a településképi törvény 8. § (2) bekezdés d) pontjára hivatkozott, mely szerint a reklámhordozók és a reklám jogellenes elhelyezésével kapcsolatos intézkedésre, valamint a településképi bírság kiszabására a polgármester nem jogosult. Álláspontja szerint, mivel az idézett törvényi előírás magasabb szintű jogszabály, felülírja az önkormányzat rendeletét, így az arra alapított bírságolás törvénysértő.
[4] A felperes hivatkozott továbbá arra, hogy a közigazgatási hatóságok nem tettek eleget a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 50. § (1) bekezdésébe foglalt teljes körű tényállás tisztázási kötelezettségüknek: ezzel összefüggésben sérelmezte, hogy a hatóságok nem rendeltek ki szakértőt, holott a reklámeszköz településképhez való igazodásának kérdésében nem rendelkeznek megfelelő szakértelemmel. Kifogásolta e körben azt is, hogy a hatóságok nem tisztázták a reklámtábla építésének időpontját, felperes álláspontja szerint ugyanis - minthogy a reklámtábla a építménynek minősül – az eljárásban az 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) előírásai is alkalmazandók. Az Étv. 48/A. § szerint pedig az eljárás lefolytatásának legkésőbb az építés befejezésétől – ha az nem állapítható meg, a használatbavételtől – számított tíz éven belül van helye. A felperes a reklámeszközt 2003 áprilisában építtette, így az Étv. fenti §-a alapján a hatóság semmilyen eljárást nem indíthat.
[5] Kifogásolta továbbá, hogy az eljárt közigazgatási szervek határozatukban nem tettek eleget a Ket. 72. § (1) bekezdése e) pontjában foglalt kötelezettségüknek sem, ugyanis nem indokolták a határozatban, hogy mi alapján jutottak arra az álláspontra, amely szerint a perbeli reklámeszköz rontja a településképet.
[6] A reklámrendelet 33. § (1) és (2) bekezdésére hivatkozva kifejtette, hogy téves az alperes azon érvelése, amely szerint az ingatlan tulajdonosait jogosultak voltak a reklámeszköz bontására kötelezni.
[7] Az alperes ellenkérelmében a felperes keresetének elutasítását kérte, fenntartva egyúttal az alperesi határozatban kifejtetteket.

Az elsőfokú ítélet

[8] Az elsőfokú bíróság a 2018. január 11. napján kelt 1.K.27.387/2017/5. számú ítéletében a felperes keresetét alaposnak találta. Álláspontja szerint, mivel a felperes keresete tartalma szerint a Ket. 121. § (1) bekezdés b) pontja szerinti semmiségi okra hivatkozott, azaz arra utalt, hogy a polgármester hatáskör hiányában járt el, ezért a bíróság elsődlegesen ezt vizsgálta és megállapította, hogy a felperes hivatkozása megalapozott.
[9] A bíróság a településképi törvény – 2016. évi CLXXIV. törvénnyel (továbbiakban: Módtv.) módosított – 2017. január 18. napjától hatályos 8. § (2) bekezdés d) pontját akként értelmezte, hogy a polgármester a reklámhordozók és reklámok jogellenes elhelyezésével kapcsolatban nem adhat ki településképi kötelezést és nem állapíthat meg bírságot. Ítéletében rögzítette, hogy a településképi törvény 11/C. § (1) bekezdés alapján a törvényben meghatározott tilalmak megszegése esetén a kormányrendeletben kijelölt hatóság, – a 2018. május 28-tól hatályos településkép védelméről szóló törvény reklámok közzétételével kapcsolatos rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 104/2017 (IV. 28.) kormányrendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) szerint a fővárosi és megyei kormányhivatal – jogosult e körben közigazgatási bírságot kiszabni és a reklám közzé tévőjét a jogsértő állapot megszüntetésére kötelezni.
[10] Ítéletében kifejtette, hogy a Módtv. rendelkezéseit végrehajtó Korm. rendelet szerint a reklámrendelet, valamint a településképi rendelet a törvényben meghatározott időpontig alkalmazható ugyan, de csak akkor, ha azzal ellentétes rendelkezést a településképi törvény rendelkezései nem tartalmaznak, márpedig a törvény 11/C.§ (1) bekezdése a fentiek szerint a polgármester a reklámhordozók és reklámok jogellenes elhelyezésével kapcsolatos településképi kötelezés, illetve településképi bírságolási jogát megszünteti.
[11] Fentiekre tekintettel a bíróság megállapította, hogy – mivel a jelen eljárás 2017. március 23. napján, azaz Módtv. hatályba lépését követően indult, ebből következően ezek a törvényi rendelkezések alkalmazandók – a polgármester hatáskör hiányában járt el, így a Ket. 121. § (1) bekezdés b) pontja alapján az elsőfokú döntés semmis. Ebből kifolyólag a másodfokú hatóság döntése is jogsértő, mivel az elsőfokú döntést meg kellett volna semmisítenie.

A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem

[12] A jogerős ítélet ellen az alperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, melyben elsődlegesen az ítélet hatályon kívül helyezését és a felperes kereseti kérelmének elutasítását, másodlagosan az elsőfokú bíróság úja eljárásra és új határozat hozatalára utasítását kérte.
[13] Az alperes felülvizsgálati kérelmében előadta, hogy a településképi törvény 14. § (2) bekezdése szerint a településképi önkormányzati rendeletet – az (1) és (2a) bekezdésben foglaltak kivételekkel – 2017. szeptember 30-ig lehet alkalmazni. (Az időpont később december 31-re változott.) Álláspontja szerint ebből következően téves a bíróságnak a településképi törvény 8. § d) pontjára vonatkozó megszorító értelmezése, mely szerint a polgármester a reklámhordozók és reklámok jogellenes elhelyezésével kapcsolatban nem állapíthat meg településképi kötelezést, illetve nem bírságolhat. Álláspontja szerint a polgármester hatáskörének elvonását ugyanis a jogszabályi rendelkezések expressis verbis nem rögzítik, másrészt a településképi törvény fent hivatkozott rendelkezése – december 31-ig – kifejezetten alkalmazni engedi a településképi önkormányzati rendeletet.
[14] Az alperesi jogértelmezés szerint a polgármester 2017. január 18-át követően (Módtv. hatályba lépese) nem szabhatott ki a településképi törvény 11/C. § szerinti bírságot, illetve a 4/B. alcím szerinti bírságot, e bírságok kiszabására ugyanis valóban más szerv – előbbi esetben a kormányhivatal, utóbbiban a közterület-felügyelet – jogosult. Az alperes azonban nem e jogszabályhelyek, hanem a településképi rendelet 12. § (2) bekezdése szerinti bírság kiszabását hagyta jóvá határozatában.
[15] Fentiek alapján a településképi törvény 8. § (2) bekezdés d) pontjának megszorító értelmezése egyúttal azt is jelentené, hogy 2017. január 18. napjától a polgármester annak ellenére nem járhat el a hatályos településképi, illetve reklámrendeletek alapján, hogy e tárgyban május 28-ig bírságolásra jogosult szerv nem ismert (addig nem került ugyanis kijelölésre). Utalt az alperes arra is, hogy a településképi törvény hivatkozott rendelkezése csak a bírságolásról szól, a kötelezésről nem – a törvény 11.§ (1) bekezdésével is összhangban – így fel sem merülhet, hogy a polgármesternek nem lett volna jogalapja a településképi kötelezésre.
[16] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmet nem terjesztett elő.

A Kúria döntése és jogi indokai

[17] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint megalapozott.
[18] A felek közötti jogvita tárgyát az képezte, hogy a polgármester a településképi törvény 2017. január 18-ai módosítását követően a törvény 11. § (1) bekezdése és a településképi rendelet 12. § (1) bekezdés c) pontja alapján lefolytatott településképi kötelezési eljárásban a reklámrendelet 19. §-ában írt elhelyezési szabály megsértése miatt rendelkezett-e hatáskörrel a településképi rendelet 12. § (2) bekezdése szerinti pénzbírság kiszabására.
[19] Jelen ügyben a Kúriának abban a jogkérdésben kellett állást foglalnia, hogy a 2017. január 18-tól 2017. december 31. napjáig tartó „átmeneti” időszakban a településképi törvény 8. § (2) bekezdés d) pontja – összevetve a törvény 14. § (2) és 16. § (2) bekezdéseivel – miként értelmezendő: alkalmazható-e továbbra is az önkormányzat (még nem módosított) településképi rendelete, amely a polgármester számára a településképi reklámhordozók és reklámok jogellenes elhelyezésével kapcsolatos kötelezési, valamint településképi bírságolási hatáskört állapít meg.
[20] A Kúria elsőként rögzíti, hogy a közigazgatási eljárás 2017. március 23. napján indult, ezért a tárgyi ügyben a településképi törvény akkor hatályos normaszövege alkalmazandó, ez pedig a törvény Módtv.-vel módosított, 2017. január 18. napjától kezdődő időállapotát jelenti.
[21] A településképi törvény jelen ügyben releváns rendelkezései a következők.
7. § Az önkormányzat a településképi követelmények megvalósulása és ennek részeként a helyi építészeti örökség megóvása érdekében önkormányzati támogatási és ösztönző rendszert vezethet be és alkalmazhat, amelynek részletes tartalmát a településképi rendelet határozza meg.
8. § (1) A településképi követelményeknek az egyedi építési beruházásoknál való alkalmazását – a hatósági eljárásoktól független – önkormányzati településkép-érvényesítési eszközök segítik elő.
(2) A településkép védelme érdekében
c)  az önkormányzat polgármestere (főpolgármester) településképi bejelentési eljárást folytathat le az építésügyi hatósági engedélyhez nem kötött és az Étv. 33/A. §-a szerinti egyszerű bejelentéshez kötött építési tevékenységnek sem minősülő építési tevékenységek, valamint a rendeltetésmódosítások tekintetében, továbbá településképi bejelentési eljárást folytat le a reklámok és reklámhordozók elhelyezése tekintetében,
d)  az önkormányzat polgármestere (főpolgármester) településképi kötelezést adhat ki és bírságot szabhat ki, ide nem értve a reklámhordozók és reklámok jogellenes elhelyezésével kapcsolatos, valamint a településképi bírságot.
[22] A településképi törvény 14. § (2) bekezdése szerint „[a] helyi építési szabályzat – a főváros esetében a kerületi építési szabályzat, illetve a fővárosi önkormányzat által megállapított építési szabályzat – településképi követelményeit, valamint az építészeti örökség helyi védelméről szóló, a reklámok, reklámhordozók és cégérek elhelyezésének, alkalmazásának követelményeiről, feltételeiről és tilalmáról szóló, és a településképi véleményezési, illetve a településképi bejelentési eljárás sajátos jogintézményekről szóló önkormányzati rendeletet – az (1) és a (2a) bekezdésben foglaltak kivételével – 2017. szeptember 30-ig lehet alkalmazni.” (Egy későbbi módosítást követően ez december 31-re változott.)
[23] A törvény 16. § (2) bekezdése alapján „[a] helyi önkormányzat képviselő-testülete az e törvény felhatalmazása alapján kiadott – a Módtv. rendelkezéseit végrehajtó – kormányrendelet hatálybalépését követően legkésőbb 2017. október 1. napjáig – e törvénynek a Módtv. által megállapított szabályaival és a végrehajtására kiadott kormányrendelettel összhangban megalkotja vagy módosítja a településképi rendeletét.”
[24] A településképi törvény 11/C. § (1) bekezdése szerint a 11/B. § (1) és (2) bekezdésében, valamint az e törvény végrehajtására kiadott kormányrendeletben és településképi rendeletben meghatározott tilalmak megszegése és kötelezettségek elmulasztása esetén az e törvény végrehajtására kiadott kormányrendeletben kijelölt hatóság (a továbbiakban: hatóság) közigazgatási bírságot szab ki a reklám közzétevőjével szemben és megfelelő határidővel elrendeli a jogsértő állapot megszüntetését. A bírság mértéke 150.000 forinttól 3.000.000 forintig terjedhet, amely a jogsértő állapot előírt határidőn belüli megszüntetésének elmulasztása miatt ismételten is kiszabható. A 12. § (1) bekezdés f) pontja alapján felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg „[a] településképi kötelezettség megszegése és végrehajtása esetén alkalmazható bírság esetköreit, a törvény keretei közötti mértékét, kiszabásának és behajtásának módját. E felhatalmazás alapján kiadott Korm. rendelet 8. §-a (1) bekezdése értelmében „[a] reklámok közzétételére, reklámhordozó és reklámhordozót tartó berendezések elhelyezésére vonatkozó szabályok betartását az illetékes fővárosi és megyei kormányhivatal (a továbbiakban: kormányhivatal) ellenőrzi.”
[25] A fenti jogszabályi rendelkezések összevetése alapján megállapítható, hogy a településképi törvény 2017. január 18-tól hatályos módosítását követően, a településképi tárgyú önkormányzati rendeletek – a módosított vagy új településképi rendelet hiányában – továbbra is alkalmazhatók, végrehajthatók 2017. december 31-ig. Ezt a településképi törvény 14.§ (2) bekezdése expressis verbis kimondja, nem rögzíti azonban a polgármester településképi – reklámhordozók és reklámok jogellenes elhelyezésével kapcsolatos – kötelezésre, illetve bírságolásra vonatkozó hatáskörének elvonását, melyből az következik, hogy a jogerős ítélet tévesen állapította meg, hogy 2017. június 26-án a polgármester hatáskör hiányában hozott határozatot.
[26] Ezt erősítendő, hogy a kormányhivatalt bírságolási, valamint a reklámok és reklámeszközök elhelyezésével kapcsolatos településképi kötelezési hatáskörrel felruházó 104/2017. (IV. 28.) Korm. rendelet 2017. május 28. napján lépett hatályba, melynek 10. §-a alapján a Korm. rendelet csak a hatálybalépést követő eljárásokban alkalmazandó, jelen ügyben tehát nem releváns jogszabály. A fentiekből következően kizárja az alkalmazhatóságát továbbá az is, hogy a korábbi szabályok alapján alkotott és a településképi törvény 14. §-a által hatályban tartott önkormányzati rendelkezések megsértésének megállapításával és jogkövetkezmények alkalmazásával kapcsolatban a kormányhivatalok nem rendelkeztek/rendelkeznek hatáskörrel a Korm. rendelet hatályba lépését követően sem.
[27] Osztja a Kúria a felülvizsgálati kérelemben foglalt azon megállapítást is, amely szerint a településképi törvény 4/A. alcíme alatt, és azon belül a fent hivatkozott 11/C. § (1) bekezdésében meghatározott településképi rendeleten a települési törvény 16. § (2) bekezdése alapján alkotott új településképi önkormányzati rendelet értendő és nem a korábban hatályban volt rendeletek, úgymint a jelen ügyben is alkalmazott reklámrendelet. A Korm. rendelet hatálybalépésének napjáig (május 28-ig) nem volt a településképi kötelezésre kijelölt szerv, így, amennyiben a polgármester már nem lett volna jogosult korábbi hatáskörét gyakorolni, hónapokig egyáltalán nem lett volna biztosított a reklám-elhelyezéssel kapcsolatos hatósági intézkedési lehetőség, holott ez településképi törvényi követelmény. Másrészt a településképi törvény vitatott 8. § (2) bekezdésének d) pontja csak a bírságolásról szól, a kötelezésről nem rendelkezik, így e jogkör tekintetében fel sem merülhet a polgármester intézkedési hatáskörének megszűnése.
[28] Összefoglalva: A településképi törvény 2017. január 18. napjától hatályos módosítása alapján az önkormányzatok kötelesek településképi tárgyú rendeleteiket felülvizsgálni és a módosított településképi törvény, valamint ennek végrehajtására kiadott Korm. rendelet rendelkezéseivel – 2017. december 31-ig – összhangba hozni, így azt annak megfelelően módosítani, vagy újat alkotni. Eddig az időpontig azonban a településképi rendeletek alkalmazhatók, végrehajthatók. A településképi reklám-elhelyezéssel kapcsolatos intézkedési jogkört a módosított településképi törvény felhatalmazása alapján kiadott – 2017. május 28-án hatályba lépett – Korm. rendelet a kormányhivatalhoz telepíti. A kormányhivatal azonban e jogkörével a korábbi szabályok alapján alkotott és a településképi törvény által hatályban tartott önkormányzati rendelet megsértésének megállapításával és jogkövetkezmények alkalmazásával kapcsolatban nem rendelkezik.
[29] Jelen ügyben a polgármester a korábbi szabályok szerinti településképi rendelet 12. § (1) bekezdés c) pontja, valamint (2) bekezdése alapján állapította meg településképi kötelezést, illetve bírságolt. Erre jogosultsága a vizsgált időszakban, a helyi rendelet alapján csak a polgármesternek volt.
[30]  A felmerült jogkérdés alapját önkormányzati rendeletben foglalt olyan hatáskörgyakorlás jelenti, amely – a jogerős ítéletben foglaltak szerint – azért nem alkalmazható, mert az alkalmazás időpontjában törvényi rendelkezéssel ellentétes szabályozást tartalmaz. Erre figyelemmel utal a Kúria arra, hogy a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: régi Pp.) hatálya alá tartozó ügyben a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) 48. § (3) bekezdése értelmében, ha a bírónak az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amelynek más jogszabályba ütközését észleli – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – kezdeményezi az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a helyi önkormányzattal szemben. Egy hatályos önkormányzati rendelet valamely rendelkezése jogszabályba ütközésre hivatkozással normakontroll eljárás kezdeményezése nélkül jogszerűen nem mellőzhető a peres eljárásokban. A bíróság a településképi rendelet 12. §-át normakontroll eljárás kezdeményezése nélkül hagyta figyelmen kívül, mely eljárása sérti a régi Pp. 155/B. § (1) bekezdését és a Bszi. 2017. december 31-ig hatályban volt 48. § (3) bekezdését.
[31] Mindezek alapján téves a jogerős ítéletnek az a megállapítása, hogy a Módtv. hatályba lépésének (2017. január 18.) napjától a polgármester nem rendelkezik településképi reklámhordozók és reklámok jogellenes elhelyezésével kapcsolatos intézkedési jogkörrel, illetve bírságolási hatáskörrel, mint ahogy az az ítéleti megállapítás sem helytálló, hogy Korm. rendelet hatályba lépésének napjától (2017. május 18.) e hatáskör gyakorlására a kormányhivatal jogosult. A Kúria megjegyzi, hogy az önkormányzat által megalkotott új, a településkép védelméről szóló 1/2018. (I. 26.) önkormányzati rendelet alapján a polgármester a fenti jogkörökkel valóban nem rendelkezik már.
[32] Az elsőfokú bíróság téves következtetésre, a polgármester hatáskörének hiányára utalva állapította meg a közigazgatási határozatok semmisségét és erre alapozva helyezte hatályon kívül az első-és másodfokú határozatokat. A Kúria felhívja az elsőfokú bíróság figyelmét, hogy a közigazgatási perben eljáró bíróságnak az elsőfokú közigazgatási döntés semmissége esetén a másodfokú hatósági döntést hatályon kívül kell helyeznie és erre figyelemmel a semmis elsőfokú határozatot meg kell semmisítenie. (1/2019. számú KMPJE). Az elsőfokú bíróság mivel a keresetben megjelölt egyéb jogszabálysértések tárgyában nem döntött, a Kúria a jogszabálysértő ítéletet a régi Pp. 275. § (4) bekezdése alapján hatályon kívül helyezte, kötelezve az eljárt bíróságot új eljárásra és új határozat hozatalára utasította.
[33] A Kúria az új eljárásra vonatkozóan a bíróság számára azt az iránymutatást adja, hogy a megismételt eljárásban merítse ki a keresetben foglaltakat és érdemben rendelkezzen a kereseti kérelem valamennyi eleméről.

(Kúria Kfv.IV.37.448/2018.)