A KÚRIA
önkormányzati tanácsa
Köf.5.049/2013/7.szám
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (8000 Székesfehérvár Dózsa György út 1.) 11.K.27.105/2013. számú ügyben eljáró bírójának
a dr. Bóka Viktor által képviselt Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzata (8000 Székesfehérvár, Városház tér 1.) ellen
a Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlése által alkotott, a közterületek tisztántartásáról és a települési szilárd hulladék kezeléséről szóló 15/2007. (XII.10.) rendelete egyes rendelkezése törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítványa alapján – nemperes eljárásban – meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t :
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlése által alkotott, a közterületek tisztántartásáról és a települési szilárd hulladék kezeléséről szóló 15/2007. (XII.10.) rendelete 23. § (4) bekezdés utolsó mondata: „Az eljárás jogerős befejezéséig a közszolgáltatás igénybevétele kötelező” szövegrésze törvényellenes volt, ezért ez a rendelkezés a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 11.K.27.105/2013. számú ügyben, valamint valamennyi, valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben nem alkalmazható.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1. A Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 11.K.27.105/2013. számú ügyben eljáró bírája a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (3) bekezdése alapján a per tárgyalását felfüggesztette és a Kúria eljárását kezdeményezte Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlése (a továbbiakban: érintett önkormányzat) által alkotott a közterületek tisztántartásáról és a települési szilárd hulladék kezeléséről szóló – többször módosított – 15/2007. (XII.10.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 23. § (4) bekezdése „Az eljárás jogerős befejezéséig a közszolgáltatás igénybevétele kötelező” szövegrésze törvényességi vizsgálatára és megsemmisítésére.
Az indítványozó bíró előadta, hogy a felperessel szemben a hulladék kezelésével kapcsolatos jogszabályok megsértése miatt az eljáró közigazgatási szerv figyelmeztetést alkalmazott. A tényállás szerint a felperesnél keletkező hulladékot – vállalkozási szerződés alapján – egy Kft. szállítja el (aki a perben felperesi beavatkozó). Az első fokon eljárt közigazgatási hatóság határozata szerint a felperes jogellenes magatartást tanúsított, mert megsértette az Ör. 23. § (4) bekezdését. A másodfokon eljárt alperes az elsőfokú határozatot helybenhagyta.
A közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti perben a felperes és felperesi beavatkozó kezdeményezte, hogy a bíróság a per tárgyalásának egyidejű felfüggesztése mellett kezdeményezzen normakontroll eljárást a Kúriánál az Ör. 23. § (4) bekezdése utolsó két mondata ellen, mivel azok szemben állnak a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 13. §-ával, valamint 21. § (1) és (2) bekezdésével. Az Ör. 23. § (4) bekezdés utolsó előtti mondata szerint „A felügyelőség eljárását az köteles kezdeményezni, aki a közszolgáltatást nem kívánja igénybe venni”, az utolsó mondat értelmében „Az eljárás jogerős befejezéséig a közszolgáltatás igénybevétele kötelező”. A felperes és a felperesi beavatkozó szerint a Hgt. 21. § (2) bekezdésébe ütköznek az Ör. vizsgálni kért rendelkezései, amennyiben a felügyelőség eljárásának a jogerős befejezéséig kötelezővé teszi a közszolgáltatás igénybevételét akkor is, ha a gazdálkodó szervezet a Hgt. előírásainak megfelelően egyébiránt eleget tesz hulladékgazdálkodási kötelezettségének.
Az indítványozó bíró rögzítette, hogy az Ör. 23. § (4) bekezdés utolsó előtti mondata törvényellenességének vizsgálatát nem kezdeményezi, mert a Kúria Önkormányzati
Tanácsa a Köf.5009/2012/5. számú határozatában más önkormányzat azonos tartalmú rendeletének rendelkezését nem minősítette a Hgt. szabályaiba ütközőnek. Kezdeményezte viszont az indítványozó az Ör. 23. § (4) bekezdés utolsó mondata törvényességi vizsgálatát, mivel az – álláspontja szerint – a Hgt. 21. § (2) bekezdés b) pontjába ütközik. A Hgt. e rendelkezése lehetővé teszi a közszolgáltatás igénybevétele alóli mentesülést addig, amíg az ezzel kapcsolatos eljárás jogerősen nem fejeződik be. A mentesülés feltétele a felügyelőség (jelen esetben a Közép-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség) igazolása arról, hogy a hulladékkezelés környezeti szempontból a Hgt. 13. §-ban meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik. Az indítványozó bíró szerint az Ör. utolsó mondata törvényellenesen terjeszti ki a közszolgáltatás kötelező igénybevételét a felügyelőség eljárásának teljes időtartamára. Az indítványozó végül utal arra, hogy az Ör. ezen szabálya lehetővé teszi azt is, hogy a gazdálkodó szerv ne csak hulladékgazdálkodási bírsággal legyen sújtható, hanem közösségellenes magatartás miatt is bírságolható legyen a Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásokról szóló 44/2012. (VII.23.) önkormányzati rendelete 7. § h) pontja alapján.
Az indítványozó bíró határozott kérelmet az Ör. 23. § (4) bekezdés utolsó mondata tekintetében fogalmazott meg.
2. A Kúria Önkormányzatai Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján felhívta az érintett önkormányzatot, hogy az indítványra állásfoglalást terjeszthet elő. Az érintett önkormányzat arról tájékoztatta a Kúria Önkormányzati Tanácsát, hogy az Ör.-t 2013. október 15-ei hatállyal módosította Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének 42/2013. (X.14.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Mód.Ör.), a módosítás következtében az Ör. 23. § (4) bekezdése az indítványozó bíró által vizsgálni kért rendelkezést már nem tartalmazza.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az indítványozó bíró által felhívott Hgt. már nincs hatályban, a Hgt.-t a 2012. évi CLXXXV. törvény 108. §-a hatályon kívül helyezte 2013. január 1. napjával.
II.
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsának a Köf. 5031/2012/11. számú határozata óta követett állandó gyakorlata szerint – absztrakt normakontroll során eljárva – a hatályos önkormányzati rendeletet mindig az elbíráláskor hatályos magasabb szintű jogszabályokhoz méri. Kivétel ez alól a konkrét normakontroll, azaz a bírói kezdeményezés. A Bszi. 51. § d) bekezdésből és 55. § (2) bekezdés a) pontjából következően az Önkormányzati Tanács bírói kezdeményezés alapján vizsgálhat már hatályon kívül helyezett önkormányzati rendeletet is, ilyenkor – más jogszabályba ütközés esetén – értelemszerűen nem a megsemmisítés, hanem az egykori jogszabályellenesség megállapítása a jogkövetkezmény. A hatályon kívül helyezett önkormányzati rendeletek bírói kezdeményezés alapján történő vizsgálata során a viszonyítás a bíró által alkalmazandó – akkor hatályos – magasabb jogszabály. A Köf.5043/2012/3. számú határozatában a Kúria Önkormányzati Tanácsa a következőkre mutatott rá: bírói kezdeményezés esetén a bíró a peres eljárás időbeliségéhez képest korábban létrejött jogviszonyokból származó jogokról, kötelezettségekről dönt a jogviszony létrejöttekor hatályos jogszabályok alapján, ezért tevékenysége szükségképpen „visszaható” jellegű. Sok esetben a bíró alkotmányossági, törvényességi kezdeményezése olyan időben válik szükségessé, amikor az alkalmazandó jog – vagy annak viszonyítási jogszabályi alapja – már nincs hatályban. Mindez azonban nem változtat a bíró azon alaptörvényi kötelezettségén, hogy jogállami keretek között a jogokról és kötelezettségekről az Alaptörvénynek megfelelő, a demokratikus viszonyok között keletkezett és fennálló jogrend koherenciájába illeszkedő (jogszabály) önkormányzati rendelet alapján kell döntenie. E határozat rögzítette: „Az indítványozó bírói tanács csak abban az esetben tud eleget tenni alkotmányos kötelezettségének, ha arra kap választ, hogy a perben alkalmazandó és a perbe vitt jogokat keletkeztető Ör. hatályossága idején megfelelt-e a hatályos jogrendnek.”
A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa érdemben vizsgálta az indítványozó bíró által felvetett törvényességi problémát azzal, hogy egy esetleges törvényellenesség esetén a jogkövetkezmény – ennek megállapításán túl – a Bszi. 56. § (5) bekezdésébe foglalt alkalmazási tilalom elrendelése lehet. Bár a Mód.Ör. 2. § (1) bekezdése szerint rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell, a bírói kezdeményezés által rögzült szabályozásbeli állapot törvényességére a Kúria Önkormányzati Tanácsának – a kezdeményezés alapján – választ kellett adnia.
2. Az Ör. indítványozó bíró által alkalmazandó 42/2013. (X.14.) önkormányzati rendelet – módosítást megelőző – szövege a következő:
„A hulladék elszállításához, hulladékszállítási tevékenységre, a Szolgáltatón kívüli, környezetvédelmi hatósági engedéllyel rendelkező gazdálkodó szervezetet is igénybe lehet venni. A gazdálkodó szervezet köteles a közszolgáltatást igénybe venni, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett egyéb települési szilárd hulladékának kezeléséről egyéb módon nem gondoskodik vagy a közszolgáltatás keretében nyújtott hulladékkezelés – a Közép-Dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (a továbbiakban: Felügyelőség) által igazoltan – lényegesen kedvezőbb, mint amit a gazdálkodó szervezet alkalmaz. A Felügyelőség eljárását az köteles kezdeményezni, aki a közszolgáltatást nem kívánja igénybe venni. Az eljárás jogerős befejezéséig a közszolgáltatás igénybevétele kötelező.”
Az Ör. ezen szabálya a „közszolgáltatás alá nem tartozó települési szilárd hulladékkal kapcsolatos tevékenység ellátásának rendjére vonatkozó előírások” fejezetben szerepel.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5009/2012/5. számú határozatában megállapította, hogy a Hgt. a települési hulladékkezelési közszolgáltatás megszervezését és működtetését az önkormányzatok kötelező feladataiként jelöli meg. A Hgt. rendelkezései alapján a gazdálkodó szervezet vagy a helyi közszolgáltatástól lényegesen kedvezőbb megoldással maga gondoskodik a települési hulladéka hasznosításáról, illetve ártalmatlanításáról vagy köteles a helyi közszolgáltatás igénybevételére. A Hgt. ügyben irányadó 21. § (2) bekezdés értelmében „Gazdálkodó szervezet akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről
a) a 13. §-ban foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy
b) azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik, a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés – a felügyelőség által igazoltan – környezeti szempontból a 13. §-ban meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik.”
A Hgt. 13. § (1) bekezdése értelmében „A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni.” A (2) bekezdés szerint „A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett
a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy
b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.”
4. A fentiekből következően a gazdálkodó szervezet mentesülhet a közszolgáltatás kötelező igénybevétele alól, ha a helyi közszolgáltatástól lényegesen kedvezőbb megoldással maga gondoskodik a települési hulladéka hasznosításáról, ártalmatlanításáról, illetve ha erre feljogosított, és engedéllyel rendelkező kezelőnek adja át szerződés keretében, feltéve, ha a felügyelőség igazolja, hogy a közszolgáltatás nem tekinthető lényegesen kedvezőbbnek. Megállapítható, hogy a fentiek tekintetében a Hgt. 21. § (2) bekezdés b) pontja, és az Ör. 23. § (4) bekezdés második mondata összhangba van. Az Ör. e szabálya szerint: „A gazdálkodó szervezet köteles a közszolgáltatást igénybe venni, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett egyéb települési szilárd hulladékának kezeléséről egyéb módon nem gondoskodik vagy a közszolgáltatás keretében nyújtott hulladékkezelés – a Közép-Dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (a továbbiakban: Felügyelőség) által igazoltan – lényegesen kedvezőbb, mint amit a gazdálkodó szervezet alkalmaz.” Ha a helyi közszolgáltatást a gazdálkodó szervezet nem kívánja igénybe venni, az Ör. szerint köteles kezdeményezni a Felügyelőség eljárását. Ezen eljárásra irányadó az Ör. – indítványozó által vizsgálni kért – utolsó mondata, amely az eljárás jogerős befejezéséig akkor is előírja a közszolgáltatás kötelező igénybevételét, ha a gazdálkodó szervezet szerződés keretében már gondoskodott az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelő útján a hulladék – közszolgáltatástól kedvezőbb – hasznosításáról, ártalmatlanításáról.
A Kúria megítélése szerint az Ör. 23. § (4) bekezdés utolsó mondata azért állt ellentétben a Hgt. 21. § (2) bekezdés b) pontjával, mert a törvény rendelkezéseivel ellentétben olyan helyzet kialakulását is lehetővé tette, amely alapján a gazdálkodó szervezetet párhuzamos fizetési kötelezettség terheli mind a szerződés szerinti, mind pedig a helyi közszolgáltatás igénybevételéért akkor is, ha a törvényi feltételek a szerződés alapján igénybe vett hulladékkezelés tekintetében egyébként teljesültek. Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdés szerint az önkormányzati rendelet más jogszabállyal, így törvénnyel nem lehet ellentétes.
5. A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a bírói kezdeményezés alapjául szolgáló irányadó jog alapján az Ör. 23. § (4) bekezdés utolsó mondata törvényellenes volt, ezért ez a rendelkezés a a Bszi. 56. § (5) bekezdése alapján a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyó 11.K.27.105/2013. számú ügyben, illetve valamennyi, valamely bíróság előtt folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa végül megjegyzi, hogy bár az indítványozó bíró utalt arra, hogy Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásokról szóló 44/2012. (VII.23.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: közösségellenes magatartásról szóló Ör.) 7. § h) pontja közösségellenes magatartásnak minősíti azt, ha a gazdálkodó szerv a települési szilárd hulladék elszállítására nem az önkormányzat által kijelölt közszolgáltatót veszi igénybe és a felügyelőség jogerős igazolásával nem rendelkezik, illetve utalt arra, hogy a közösségellenes magatartásról szóló Ör. 2. § (1) bekezdése 50-150.000 Ft-ig terjedő közigazgatási bírság kiszabását is lehetővé teszi, azonban a közösségellenes magatartásról szóló Ör. vizsgálatára irányuló kérelmet az indítvány nem tartalmazott. Ezért ezen indítványi elemmel a Kúria Önkormányzati Tanácsa érdemben nem foglalkozott.
6. A Kúria a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) b) és c) pontja alapján elrendelte határozatának a Magyar Közlönybe való közzétételét, továbbá elrendelte, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2013. január 9.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró