Köf.5.028/2017/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5028/2017/4.

A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró,
                         Dr. Dobó Viola bíró

Az indítványozó: Pest Megyei Kormányhivatal
                           (1052 Budapest, Városház u. 7.)

Az érintett önkormányzat: Alsónémedi Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testülete
                                         ( 2351 Alsónémedi, Fő u. 58.)

Az érintett önkormányzat képviselője:
                  Dr. Pacsirta István Gábor ügyvéd
                  (2370 Dabas, Dinnyés L. út 35.)

Az ügy tárgya: települési adóról szóló önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata

 

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- megállapítja, hogy Alsónémedi Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a települési adóról szóló 13/2017.(II.23.) számú önkormányzati rendelete törvénysértő, és ezért azt kihirdetése napjára visszamenőleg – 2017. február 23-i hatállyal – megsemmisíti;

- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül –az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A Pest Megyei Kormányhivatal 2017. augusztus 15. napján kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál Alsónémedi Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a települési adóról szóló 13/2017.(II.23.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) megsemmisítését.

[2] A kormányhivatal az Ör. tárgyában PE/030/01075-1/2017. iktatószámon, 2017. június 12-ki keltezéssel törvényességi felhívást bocsátott ki. Alsónémedi Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete a törvényességi felhívást 2017. június 28-ki ülésén megtárgyalta és meghozta 164/2017.(VI.28.) számú határozatát, mely szerint a Képviselő-testület a felhívásban foglaltakkal nem értett egyet, ezért az Ör.-t hatályában fenntartotta. A Pest Megyei Kormányhivatal megállapította, hogy az önkormányzat a törvényességi felhívásban foglaltaknak nem tett eleget, a jogszabálysértés továbbra is fennáll.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[3] A kormányhivatal a Kúria Önkormányzati Tanácsánál kezdeményezte Alsónémedi Nagyközség Önkormányzatával szemben az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (1) bekezdése alapján.

[4] Az indítvány szerint törvénysértő, hogy az Ör. 5. §-a nem különböztet az adóalanyok között a törvényi tartalomnak megfelelően. Túllépi a törvényi kereteket az a települési adóra vonatkozó rendelkezés, amely szerint az adó alanya általánosságban a természetes személy. E tekintetben a kormányhivatal hivatkozik a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5.025/2016/4. számú határozatára.

[5] Az Ör. a lakcím fogalmának a meghatározása során utal a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvényre (a továbbiakban: Enytv.), amely tartalmazza ezt a fogalmat.

[6] A kormányhivatal ugyancsak vitatja az életvitelszerű tartózkodást, mint kritériumot az adóalanyok körének meghatározására. Az Ör. 4. § 4. pontjának első felében foglaltak alapján életvitelszerű tartózkodás alatt – az ellenkező bizonyításig – az önkormányzat illetékességi területén lakcímet létesítő személy lakcímen tartózkodását kell érteni, függetlenül attól, hogy más település közigazgatási területén lakó, vagy tartózkodási helyet létesít.

[7] Az életvitelszerű tartózkodás fogalmának a meghatározása nem egyértelmű az Ör.-ben, pedig ez fontos lenne több szempontból is. A kormányhivatal szerint egyrészt azért, mert az életvitelszerű tartózkodás tartalmára vonatkozóan nem áll rendelkezésre egyértelmű jogi definíció. Másrészt az életvitelszerű tartózkodás a települési adó tekintetében az adó tárgyát képezi, és ebből adódóan szoros kapcsolatban van az adó alanyával és az adó alapjával.

[8] A kormányhivatal megállapítja, hogy az Ör. rendelkezései lényegében azt jelentik, hogy a települési adó megfizetésére viszonylag egy szűk adózói csoportot köteleznek, egy olyan csoportot, amely a településen tulajdonnal, vagyonértékű joggal, önkormányzati lakás bérleti jogával nem rendelkezik, illetve ezen jogokkal rendelkezőknek nem hozzátartozói, nem szállásépület lakói, nem kiskorúak, nem minősülnek tanulónak, regisztrált álláskeresőnek, foglalkoztatásuk nem megoldott és rendszeres pénzellátásban sem részesülnek. A települési adót tehát éppen azoknak a személyeknek kellene megfizetniük, akik vagyoni, vagy jövedelmi viszonyaik alapján szociálisan rászorultnak minősülnek, és akik ellátásának finanszírozására az adó felhasználható a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) rendelkezései alapján.

[9] Az önkormányzat illetékességi területén bevezetett települési adó, illetve az adórendeletben foglalt előírások célja a kormányhivatal szerint nem lehet a káros következmények, negatív hatások csökkentése, az illegális munkavállalás visszaszorítása, nem szolgálhat a településen élő és pontosan meghatározható csoport (vendégmunkások) letelepedésének, életvitelszerű tartózkodásának megakadályozására.

[10] A helyi önkormányzatoknak a kormányhivatal szerint nincs felhatalmazásuk arra, hogy meghatározott társadalmi csoportot, vagy jól körülhatárolható személyi kört valamely település elhagyására szorítsanak, vagy megnehezítsék a letelepedésüket rendeleteikkel. A rendelet célja ezért alapjogokat korlátoz és sérti az egyenlő bánásmód követelményét.

[11] Az Ör. rendelkezései azon túl, hogy nem felelnek meg az adóztatás céljának, sértik az Alaptörvénynek a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának jogát, ellentétesek az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Etv.) 4. § b) pontjával és a 7. § (1) bekezdésével, a 8. § és a 9. §-ával. Az Ör.-ben foglalt szabályozásnak nincs elfogadható indoka a hatályos jogrendszer alapjogi standardjai szerint.

[12] Az előzőekben rögzítettekre figyelemmel a kormányhivatal kéri a Kúriát az önkormányzat rendelkezései jogszabályokkal való összhangjának felülvizsgálatára.

[13] A Kúria a Bszi. 52. §-a alapján az indítványt megküldte az érintett önkormányzatnak az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából. Alsónémedi Nagyközség Önkormányzata a kormányhivatal kezdeményezésére 2017. október 3-án kelt iratában reagált.

[14] Az önkormányzat vitatja a Pest Megyei Kormányhivatal álláspontját, miszerint a rendelet alanya általánosságban a természetes személy lenne. Ehhez képest a rendelet szerinte a természetes személyek jól körülírt, a rendeletben pontosan definiált személyi körét határozza meg.

[15] Az önkormányzat nem kívánja senki szabad mozgásához és tartózkodási helye szabad megválasztásához fűződő jogát sérteni. Ugyancsak nem kívánja sérteni az egyenlő bánásmód követelményét, illetve az alapjogokat.

[16] A rendelet megalkotásának célja az önkormányzat szerint nem más, minthogy azon valóban jól körülhatárolt személyi kört,- mely rendszeres és életkörülményeit biztosító jövedelme eltitkolásával kivonja magát az Alaptörvény által előírt arányos közteherviselés kötelezettsége alól – rászorítsa arra, hogy teljesítőképességéhez mérten hozzájáruljon az általa egyébként igénybe vett szolgáltatások finanszírozásához. Ebből kiindulva elfogadhatatlan az önkormányzat számára az az állítás, hogy a települési adó a legszegényebb és a legrászorultabb rétegeket célozná meg célcsoportként.

[17] Az önkormányzat kijelenti, hogy a rendelet megalkotása, illetve hatálybalépése társadalmi elvárást nem váltott ki, annak önkéntes bevalláson alapuló rendszerével, annak mértékével és annak megfizetésének módjával kapcsolatos bármiféle kifogás, észrevétel a településen élők részéről az önkormányzathoz nem érkezett és ez a körülmény a megalkotott jogszabály társadalmi támogatottságát is jelzi.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokai

[18] Az indítvány megalapozott.

[19] A Kúria a Bszi. 55. § (2) bekezdésének alkalmazása mellett az önkormányzati rendelet vagy rendelkezés megsemmisítésére irányuló kezdeményezésnek helyt ad, ha a rendelet vagy valamely rendelkezése jogszabályba ütközik.

[20] Az Ör. a kormányhivatal kezdeményezésében szereplő módon háromféleképpen határozza meg a települési adó tárgya és alanyai szempontjából meghatározó jelentőségű életvitelszerű tartózkodás fogalmát.

[21] A 4. § 3. pontja szerint „(é)letvitelszerű tartózkodás: a természetes személy akkor tartózkodik életvitelszerűen az épületben, ha az számára ténylegesen életvitelszerű lakóhelyéül szolgál, onnan szervezi életét, ott folytatja az életviteléhez szükséges tevékenységeket (alvás, evés, tisztálkodás stb.) és közüzemi szolgáltatásokat vesz igénybe annak kapcsán”.

[22] A 4. § 4. pontja szerint „(v)élelmezett életvitelszerű tartózkodás: az Önkormányzat illetékességi területén lakcímet létesítő személy lakcímen tartózkodását ellenkező bizonyításig életvitelszerű ott lakásnak kell tekinteni”

[23] Ugyanott szereplően az is vélelmezett életvitelszerű tartózkodás, ha a természetes személy „más település közigazgatási területén lakó- vagy tartózkodási helyet létesít vagy amennyiben adóhatósági eljárás, ellenőrzés során a lakó- vagy tartózkodási hellyel nem rendelkező természetes személy életvitelszerű tartózkodása az épületben megállapítást nyer”.

[24] A Kúria szerint ez nem három különböző fogalom, hanem egy rendkívül célzott meghatározás, amennyiben az életvitelszerű tartózkodás külön-külön az életvitelszerű lakóhelyet (azaz lakcímet), lakcímen tartózkodást (azaz tartózkodási helyet) és fizikai értelemben vett tartózkodást (lakcím és tartózkodási hely hiányában is az ottlétet) egyaránt magában foglalja.

[25] Kikre vonatkozik ez? A választ erre a kérdésre indirekten két kizáró lista közvetítésével kapható meg. Egyikük az Ör. 2. § (2) bekezdésében szereplő negatív felsorolás, mely szerint:
„Nem terjed ki a rendelet személyi hatálya, mint adóalany arra a természetes személyre, aki a közigazgatási területen lévő épületben annak:
a) tulajdonosaként,
b) haszonélvezőjeként,
c) özvegyi jog jogosultjaként
d) vagyonkezelőjeként
e) önkormányzati lakás bérlőjeként vagy
f) az a)-e) pontban foglaltak hozzátartozójaként él életvitelszerűen, valamint
g) arra a természetes személyre sem, aki a közigazgatási területen lévő szállásépület lakója.”

[26] Észlelhető, hogy az Ör. 2. § (2) bekezdés által meghatározott első körbe nem tartozik bele különösen az e) pont ellenében a magántulajdonú lakás bérlője, szemben az önkormányzati lakás bérlőjével, ami a megkülönböztetés okszerűsége szempontjából eleve magyarázatot igénylő körülmény.

[27] A másik kivételeket tartalmazó kör az alanyi mentesség, mely az Ör. 8. § (1) bekezdése szerint a következőképpen került meghatározásra:
„Mentes a települési adó alól a feltétel fennállásának időtartamára az a természetes személy aki:
a) nem töltötte be a 18. életévét,
b) középiskola vagy felsőoktatási intézmény nappali tagozatos tanulója,  
c) egyszerűsített foglalkoztatás keretében foglalkoztatott,
d) teljes vagy részmunkaidős  munkaviszonnyal rendelkezik,
e) rendszeres pénzellátásban részesül,
f) regisztrált álláskereső.”

[28] E mentességekhez viszont meghatározott hatósági igazolások híjával nem juthatnak hozzá az érintettek, amennyiben a mentességi okokat a fenti [az Ör.-ben ugyanazon §-on belüli (1) bekezdés szerinti] sorrendben haladva igazolni kell az alábbiak szerint:
a) az (1) bekezdés a) esetében születési anyakönyvi kivonattal, személyazonosító okmánnyal vagy útlevéllel, 
b) az (1) bekezdés b) esetében iskolalátogatási igazolással,
c) az (1) bekezdés c) esetében az egyszerűsített foglalkoztatás NAV felé történő bejelentésével,  egyszerűsített munkaszerződéssel,  a munkáltató vagy a NAV által kiállított igazolással,
d) az (1) bekezdés d) esetében munkaszerződéssel, kinevezéssel,  munkáltatói vagy NAV igazolással,
e) az (1) bekezdés e) esetében a pénzellátást megállapító határozattal vagy annak folyósítását igazoló adott havi igazolással,
f) az (1) bekezdés f) esetében a munkaügyi központ által kiállított igazolással.”
Az Ör. 8. § (3) bekezdése szerint a felsorolt iratokat, illetve közülük a közokiratok másolatát az adóbevalláshoz kell csatolni.

[29] Észlelhető, hogy lényegében igazgatásrendészeti aktusokat sző bele a helyi jogalkotó az adójogviszony összefüggéseibe, ami az adózás közteherviselési jellegével nehezen fér össze.

[30] A Kúria osztja az indítványozó kormányhivatal álláspontját, hogy az adóalanyi kör meghatározása rendkívül célzott. Egy vagyonnal és vagyoni joggal nem rendelkező, azt hozzátartozói kapcsolat révén sem élvező, de a településen lakó, lényeges körülményeivel leírható, társadalmi (közösségi) csoportról van szó az Ör. meghatározása által.

[31] Az indítványozó kormányhivatal a Kúria szerint helyesen hívja föl ezzel összefüggésben az Etv.-t, melynek 4. § b) pontja szerint hatálya kiterjed a helyi önkormányzatokra és azok szerveire jogviszonyaik létesítése során, jogviszonyaikban, eljárásaik és intézkedéseik körében. 

[32] Közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek minősül az Etv. 8. § szerint az olyan rendelkezés, amelynek eredményeként egy személy vagy csoport valós vagy vélt neme, faji hovatartozása, bőrszíne, nemzetisége, nemzetiséghez való tartozása, anyanyelve, fogyatékossága, egészségi állapota, vallási vagy világnézeti meggyőződése, politikai vagy más véleménye, családi állapota, anyasága (terhessége) vagy apasága, szexuális irányultsága, nemi identitása, életkora, társadalmi származása, vagyoni helyzete, foglalkoztatási jogviszonyának vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyának részmunkaidős jellege, illetve annak határozott időtartama, a személy érdekképviselethez való tartozása, egyéb helyzete, tulajdonsága vagy jellemzője (együtt: tulajdonsága) miatt részesül kedvezőtlenebb bánásmódban, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben levő személy vagy csoport részesül, részesült vagy részesülne.

[33] Az Etv. 9. §-a szerint közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a következőkben meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben lévő személy vagy csoport volt, van vagy lenne.

[34] Jelen ügyben megállapítható, hogy az adóalanyi kör ingatlanhasználati viszonyainak meghatározott vagyoni értékű joghoz nem kötött volta, valamint munkavégzési viszonyainak nem munkajogviszonyon alapuló minősége okán került meghatározásra. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alapjogoknak nem minősülő jogokra vonatkozó megkülönböztetés jogviszonyokban elfogadható, ha legitim cél érdekében, ésszerű indok alapján történik az egymással egyébként összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok közötti különbségtétel (35/1994. (VI. 24.) AB határozat; 14/2014. (V. 13.) AB határozat). 

[35] A települési adó a közteherviselés egyik formája. Magyarország Alaptörvénye XXX. cikk (1) bekezdése szerint teherbíró képességének, illetve gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez. A Htv. 1/A. § (5) bekezdése szerint a települési adóból származó bevételből közös szükségletként fejlesztési célok, valamint a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó szociális ellátások elégíthetők ki. Ez tehát a legitim cél, ami a szabályozások során megkülönböztetés alapjaként elfogadható.

[36] Jelen esetben azonban az Ör. 8. § (2)–(3) bekezdéséből, valamint 9. § (4) bekezdéséből, mely utóbbi az adóbeszedésére kötelezett vagyoni jogi jogosultra tételes naprakész nyilvántartási kötelezettséget ró, egyértelműen következik, hogy az adó célja elsődlegesen közrendészeti célú. Alátámasztja ezt a megállapítást egyébként Alsónémedi Polgármesteri Hivatala 45-30/2017. számú előterjesztése a települési adóról szóló új rendelet elfogadására szólóan 2017. február 15-i keltezéssel, amelynek részeként az előzetes hatásvizsgálat társadalmi hatásként „közbiztonság, közegészségügy helyzetének javulása” szerepel, mely körülményt az indítványozó szóvá teszi az írásbeli indítvány 7. oldalán. A Kúria szerint azonban nem ez a perdöntő, hiszen a hatásvizsgálatnak nincs kötelező ereje, hanem a fenti jogszabályhely kifejezett tartalma a lényeges.

[37] A Kúria véleménye szerint közteherviselésre irányuló jogi szabályozásnak közrendészeti és közbiztonsági célra történő felhasználása – az Ör.-ben meghatározott módon – nem lehet legitim cél, ezért nem lehet jogalanyok közötti jogszerű megkülönböztetés indoka. Az az alap továbbá, ami szerint a településen való lakás tekintetében különbséget lehet tenni jogalanyok között kötelezettségeik mértékét illetően tekintet nélkül teherviselő képességükre, sőt éppenséggel annak ellenében, önkényesnek minősíthető. 

[38] A közteherviselés alkotmányos fogalma elsősorban adójogviszonyokban testesül meg, melyeknek rendeltetése nem az, hogy a közrendvédelemhez kapcsolódó garanciákat és jogvédelmi biztosítékokat érvényre juttassák. Súlyosan aggályos például, ha adóbeszedési kötelezettség keretében, annak címén állampolgárok tartózkodásáról napi nyilvántartást kell vezetni, miként az Ör. 9. § (4) bekezdése rendeli és az Ör. melléklete szerinti bevallási nyomtatvány mutatja, mert egy alkotmányos alapjog (tartózkodási hely szabad megválasztása, Alaptörvény XXVII. cikk) tekintetében így nem biztosítható annak gyakorlásához a megfelelő szintű védelem.

[39] A Kúria továbbá megállapítja, hogy az Ör. úgy tesz különbséget a jogalanyok csoportjai között, hogy a megállapított adójogviszony rendeltetése nem legitim. Az Ör. szabályozása ezért az előbbin kívül még az Etv. 9. §-a értelmében tiltott közvetett hátrányos megkülönböztetésnek is minősül.

[40] A Kúria egyébként más alkalommal (egyebek között: Köf. 5.003/2015/4; Köf.5.017/2015/3. számú ügyekben) már kimondta, hogy az önkormányzati rendelet szabályozási tárgyával, illetve felhatalmazásával össze nem függő feltételek megállapítása törvénysértő.

[41] Mindezen indokok alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör.-t a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján kihirdetésére visszamenőleges hatállyal megsemmisítette, mivel az Ör. sérti az Alaptörvény XXVII. cikkét, az Etv.1., 7. és 9. §-át, valamint a Htv. 1/A. § (5) bekezdését.

A döntés elvi tartalma

[42]  A törvény által tiltott, önkényes különbségtételt valósít meg, ha az adójogi szabályozás a jogalanyok között teherviselő képességük ellenében határozza meg kötelezettségeik mértékét, igazolható legitim cél nélkül.

Záró rész

[43] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Bszi. 55. § (2) bekezdésére, valamint az 56. § (3) bekezdésére tekintettel, az Ör. hatálya alá eső jogalanyok különösen fontos érdekére tekintettel állapította meg.

[44] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor. 

[45] A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2017. október 31.

Dr. Balogh Zsolt. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s.k. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s.k. bíró