Köf.5.027/2017/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

 

Az ügy száma: Köf.5027/2017/4.szám

A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró,
                         Dr. Horváth Tamás bíró

Az indítványozó: Pest Megyei Kormányhivatal

Az indítványozó képviselője: Dr. Danka Ferenc jogtanácsos

Az érintett önkormányzat: Veresegyház Város Önkormányzata

Az ügy tárgya: települési adó rendelet törvényességi felülvizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria  Önkormányzati Tanácsa
–     megállapítja, hogy Veresegyház Város Önkormányzat Képviselő-testületének a városi infrastruktúrafejlesztési települési adóról szóló 1/2017. (III.3.) önkormányzati rendelete törvényellenes, ezért azt 2017. december 31-ei hatállyal megsemmisíti;
-    elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
–     elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A Pest Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Kormányhivatal) Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) alapján 2017. június 12-én törvényességi felhívást bocsátott ki Veresegyház Város Önkormányzat Képviselő-testületének a városi infrastruktúrafejlesztési települési adóról szóló 1/2017. (III. 03.) önkormányzati rendeletével (a továbbiakban: Ör.) kapcsolatban. Veresegyház város polgármestere a felhívásban foglalt 30 napos határidő meghosszabbítása iránti kérelmet nyújtott be, melynek a Kormányhivatal helyt adott és a határidőt 2017. augusztus 12-éig meghosszabbította.

[2] Az önkormányzat a törvényességi felhívást 2017. július 26-ai ülésén megtárgyalta. A tárgyalás eredményeként a Képviselő-testület arról döntött, hogy a törvényességi felhívásban foglaltakkal nem ért egyet és a 114/2017. (VII. 26.) Kt. határozatában az Ör.-t hatályában változatlan tartalommal fenntartotta, ezzel a törvényességi felhívásban foglaltaknak nem tett eleget.

[3] A Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) ezért az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja, a Mötv. 136. § (2) bekezdése, valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja alapján a Kúriához fordult.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[4] Az indítványozó ismertette a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) települési adóval kapcsolatos előírásait. Kifejtette, hogy 2015. január 1-jétől a törvényalkotó felhatalmazta az önkormányzatokat a Hatv. 1/A. § (1) bekezdésében törvény által nem tilalmazott adó bevezetésére, illetve bármely közteher nélküli adótárgy adóztatására. Az önkormányzat az Ör.-t az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Hatv. rendelkezései alapján alkotta meg, ezért az nem lehet ellentétes egyéb jogszabályi rendelkezések mellett a Hatv. szabályozásával sem. A Hatv. nem nevesíti, hogy milyen vagyontárgyak adóztathatóak, mindössze azt a korlátot állítja a Hatv. 1/A. § (1) bekezdésében, hogy települési adóval nem terhelhető olyan adótárgy, amelyre már kiterjed törvényben meghatározott közteher hatálya.

[5] Az indítványozó álláspontja értelmében az Ör. 3. §-a az újonnan létrehozott lakás adóztatását rendelte el, amely vagyon a Hatv. 11. §-a alapján az építményadó tárgyát képezi tekintet nélkül arra, hogy az újonnan létrehozott, vagy sem, így a települési adó tárgyaként történő megjelölésére nincs lehetőség abban az esetben sem, amennyiben az önkormányzat hatályban lévő helyi adóról szóló rendeletei [21/2007. (XII. 19.) önkormányzati rendelet az építményadóról és a 7/1997. (VI. 18.) önkormányzati rendelet a magánszemélyek kommunális adójáról] a települési adók tárgyát mentesítik a helyi adókötelezettség megfizetése alól.

[6] Figyelemmel arra, hogy az Ör.-ben az adótárgy meghatározására jogsértő módon került sor, ezért az indítványozó a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5.035/2015/4. számú határozatának 22. pontjában rögzítettek alapján az Ör. egészének megsemmisítését kérte.

[7] A Kúria a Bszi. 52. §-a alapján felhívta az önkormányzatot álláspontjának megismerése végett. Az önkormányzat állásfoglalásában az Ör. megsemmisítésére irányuló indítvány elutasítását kérte az alábbiak szerint:

[8] Véleménye szerint az indítványban hivatkozott bírói gyakorlat (Köf.5028/2016/4., Köf.5035/2015/4.) több okból sem vehetők figyelembe. Egyrészről a Bszi. 46. §-a által bevezetett nemperes eljárásban nincs biztosítva a helyi önkormányzatok számára a tisztességes és nyilvános eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jog. Másrészről a Hatv. 1/A. §-ának szűk értelmezése azt eredményezi, hogy a települési adó vonatkozásában egyetlen egy adójogi tényállás sem áll meg. A jogalkotó szándéka nyilvánvalóan nem egy alkalmazhatatlan szabály megalkotása volt. A települési adó bevezetésére éppen azért volt szükség, mert a helyi önkormányzatok gazdasági alapjai elégtelennek bizonyultak. Megfelelő helyi adótárgy hiányában a települési adó bevezetésére csak kevés önkormányzatnak van jogi lehetősége. Hivatkozása szerint a jelenlegi szabályozás sem kielégítő, mivel az Európa Tanács Vizsgáló Bizottsága a Miniszterek Tanácsa elé terjesztett ajánlásában foglaltak szerint Magyarország e körben nem teljesíti nemzetközi kötelezettségeit.

[9] Az önkormányzat állásfoglalásában kifejtette továbbá, hogy az Ör. által bevezetett infrastruktúrafejlesztési adó megfelel a törvényi kereteknek, figyelembe veszi a Hatv. adómegállapítási jog korlátozó tényezőit, ugyanis az építményadó, a kommunális adó és az új lakásokhoz kapcsolódó települési adók nem okoznak adótöbbszörözést. Az a magánszemély, aki az újonnan bevezetett települési adó fizetésére kötelezett, annak ingatlanát abban az évben nem terheli sem építményadó, sem magánszemélyek kommunális adója.

[10] Összefoglaló véleménye szerint a „közteher hatályának” indítványozó szerinti értelmezése az önkormányzat gazdasági önállóságát sérti.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[11] 1.Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. Az önkormányzat a támadott önkormányzati rendeletet az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésre visszavezethető végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében a Hatv. 1. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján alkotta meg, mely szerint „a települési (községi, városi, fővárosi és kerületi) önkormányzat képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) rendelettel az illetékességi területén helyi adókat (a továbbiakban: adót), valamint települési adókat vezethet be.”

[12] A 2015. január 1-jével beiktatott Hatv. 1/A. § (1) bekezdése értelmében: „Az önkormányzat az illetékességi területén rendelettel olyan települési adót, települési adókat vezethet be, amelyet vagy amelyeket más törvény nem tilt. Az önkormányzat települési adót bármely adótárgyra megállapíthat, feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya. A települési adónak nem lehet alanya állam, önkormányzat, szervezet, továbbá – e minőségére tekintettel – vállalkozó [52. § 26. pont].” Ugyanezen szakasz (2) bekezdése előírja, hogy „Az e § alapján megállapított települési adóra kizárólag az 1. § (1) bekezdését, a 42/B. §-t és a 43. § (3) bekezdését kell alkalmazni.”

[13] A Kúria a Hatv. 1/A. § (1)-(2) bekezdését már több határozatában értelmezte és a Köf.5035/2015/4. számú határozatában elvi éllel mutatott rá, hogy „az alanyi kör generális korlátozása mellett a helyi adó tv. nem határozta meg azokat a törvényi kereteket – a lehetséges adótárgyak körét, az adó tényállás egyéb elemeit (az adó alapja, mértéke, stb.) –, amelyek között és amelyekre tekintettel az adókötelezettség kivethető. A helyi adó tv. 1/E. § (2) bekezdésében tételesen rögzített rendelkezések is [1. § (1) bekezdés, 42/B. §, valamint az eljárási kérdések szabályozására vonatkozó 43. § (3) bekezdés] az adóztatás fentiek szerinti szabadságát szolgálják.”

[14] A szabályozás módjából jelen eljárásban is csak az az általános következtetés vonható le, hogy a részletszabályok vonatkozásában biztosított nagyfokú szabadság nem eredményezheti a generális korlátok kiterjesztő értelmezését.

[15] A kormányhivatal indítványa szerint a települési adó bevezetését elrendelő Ör. adótárgyakat meghatározó rendelkezése túlterjeszkedett a Hatv. 1/A. § (1) bekezdésén.

[16] Az Ör. 3. §-a értelmében: „adóköteles az önkormányzat illetékességi területén az e rendelet hatályba lépését követően újonnan létrehozott lakás, az alábbiak szerint:
a) a saját tulajdonú építési telken épített lakás,
b) az ingatlan-nyilvántartásban nem lakóház vagy lakás megnevezéssel nyilvántartott és ténylegesen sem lakás céljára használt épület átalakításával, továbbá a lakás, lakóépület bővítésével (pl. tetőtér-beépítéssel, hozzáépítéssel), megosztásával, leválasztásával létesített lakás;
c) a vállalkozó által épített vagy építtetett – ideértve az ingatlan-nyilvántartásban nem lakóház vagy lakás megnevezéssel nyilvántartott és ténylegesen sem lakás céljára használt épület átalakításával, továbbá a lakóépület bővítésével (pl. tetőtér-beépítéssel) létesített –, és magánszemély részére értékesített lakás.”

[17] Az Ör. 2. § 2. pontja alapján: „e rendelet alkalmazásában lakásnak minősül a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 91/A. §-a 1-6. pontjában foglaltak alapján ilyennek minősülő és az ingatlan-nyilvántartásban lakóház, lakóépület, lakás, kastély, villa, udvarház megnevezéssel nyilvántartott, vagy ilyenként feltüntetésre váró ingatlan.”

[18] A Hatv. 11. §-a szerint az építményadó tárgya az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (a továbbiakban együtt: építmény).

[19] A Hatv. az 52. § 8. pontjában az Értelmező rendelkezések címszó alatt az Ör. 2. § 2. pontjában foglaltakkal azonos módon szabályozza a lakás fogalmát. E szerint lakás: „lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 91/A. §-a 1-6. pontjában foglaltak alapján ilyennek minősülő és az ingatlan-nyilvántartásban lakóház, lakóépület, lakás, kastély, villa, udvarház megnevezéssel nyilvántartott, vagy ilyenként feltüntetésre váró ingatlan.”

[20] A fent hivatkozott törvényi rendelkezések egybevetése alapján megállapítható, hogy a lakás, mint vagyontárgy – létesítési időpontjától függetlenül – törvényben (Hatv. 11. §) meghatározott közteher (építményadó) hatálya alá tartozik, ezért települési adó tárgya a Hatv. 1/A. § (1) bekezdése alapján nem lehet.

[21] Települési adó tárgyaként történő megjelölésére a Hatv. 1/A. § (2) bekezdésére hivatkozással sem nyílik törvényes lehetőség.

[22] A Hatv. 1/A. § (2) bekezdésének értelmezése jogkérdésben is már állást foglalt a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5028/2016/4. számú határozatában, melyben kifejtett elvi jellegű megállapítását a Kúria jelen ügyben is irányadónak tartja.

[23] A Kúria e helyen is rögzíti, hogy a helyi önkormányzatok a Hatv. 1/A. § (1) bekezdése alapján települési adó formájában a helyi adókról szóló törvényben szereplő különböző típusú helyi adókat nem szabályozhat újra azon alapon, hogy a Hatv. 1/A. § (2) bekezdése lehetővé teszi a Hatv. rendelkezéseinek – az 1/A. § (2) bekezdésében megjelölt rendelkezéseit kivéve – figyelmen kívül hagyását a települési adó szabályozásánál. A jogalkotónak nem lehetett a célja a Hatv. 1/A. § (2) bekezdésének megalkotása során a települési adó bevezetésére felhatalmazást adó 1. § (1) bekezdés, valamint a korlátozó rendelkezéseket előíró 1/A. § (1) bekezdése szerinti generális szabály felülírása.

[24] A felperes állásfoglalásában levezetett okfejtése tehát alapjaiban téves és egyben önellentmondásos is, amikor az Ör. megalkotásánál a Hatv. 7. § a) pontja szerinti adómegállapítási jogot korlátozó rendelkezésével érvel azt állítva, hogy a helyi adók szabályozásánál figyelemmel volt arra, hogy az építményadó, a kommunális adó, valamint az Ör.-ben megjelölt új lakáshoz kapcsolódó települési adó ne okozzanak ún. adótöbbszörözést.

[25] A Kúria a fenti hivatkozással összefüggésben hangsúlyozza, hogy olyan adótárgy, amely a Hatv.-ben meghatározott bármely helyi adó hatálya alá tartozik, települési adózás alá nem vonható még abban az esetben sem, ha a települési adó tárgyát mentesítik az egyéb helyi adófizetési kötelezettség alól. Az adómentesség biztosítása nem használható fel arra, hogy az önkormányzat valamely adótárgyat kivonja a Hatv. hatálya alól, majd települési adó néven vonja adózás alá és tetszőleges mértékű adófizetési kötelezettséget állapítson meg.

[26] Az önkormányzat rendeletalkotási jogkörét jelen ügyben sem a Kúria joggyakorlata, hanem a törvények határolják be.

[27] 2. A Kúria Önkormányzati Tanácsának hatásköre a Bszi. 46-56. §-aiban szabályozott felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban kizárólag az indítványban megjelölt önkormányzati rendelet egészének vagy vonatkozó rendelkezésének törvényességi szempontból való felülvizsgálata, mely új hatáskört az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) és d) pontja telepítette a bíróságokhoz. A feladat ezt megelőzően az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozott, ezért a jogalkotó egy új és speciális, az Alkotmánybíróságéhoz hasonló eljárási rendet alakított ki. A Bszi. 46. § alapján az önkormányzati tanács eljárására a Pp.-nek kizárólag az eljárás nyelvére, az anyanyelv használatára, rendeltetésszerű joggyakorlásra (a pénzbírság kiszabása nélkül) a bírák kizárására, az idézésre, a kézbesítésre, a határidők számítására, a jegyzőkönyvre, az iratok megtekintésére, a másolatokra, a határozathozatalra vonatkozó rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni. Az eljárás nemperes jellege önmagában nem lehet sérelmes az ügyfélre a vonatkozó eljárási szabályok megtartása esetén. Az önkormányzat állásfoglalása konkrét eljárási szabály megsértést nem jelölt meg. A Kúria megjegyzi, hogy a Bszi. 53. §-a alapján a jogi képviselőnek lehetősége van személyes meghallgatás kezdeményezésére, de jelen ügyben a jogi képviselő ilyen indítvánnyal nem élt.

[28] Annak felvetése, hogy a Bszi. 46. §-a szerinti nemperes eljárás megfelel-e az Alaptörvény 24. cikk és 28. cikk (1), (7) bekezdéseiben foglaltaknak, nem a Kúria Önkormányzati Tanácsának hatáskörébe tartozó kérdés. E körben azonban utal arra a Kúria, hogy a Bszi. 45. §-ához fűzött miniszteri indokolás  kiemeli, hogy a Bszi.-ben a Kúria Önkormányzati Tanácsának normakontroll eljárására az Alkotmánybírósághoz hasonló eljárási rend kialakítása volt indokolt.

[29] 4. A Kúria végezetül azt hangsúlyozza, hogy mivel jelen eljárás tárgyát az indítványban megjelölt önkormányzati rendelet törvényességi felülvizsgálata képezte, ezért az ügy megítélése szempontjából súlytalan az önkormányzat érvelése, mely szerint az Európa Tanács Vizsgáló Bizottsága ajánlásában foglaltak szerint Magyarország nem teljesíti az 1997. évi XV. törvénnyel kihirdetett Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában vállalt nemzetközi kötelezettségeit. Az önkormányzat ezen túlmenően nem tudott megjelölni állásfoglalásában az ügy tárgyával összefüggő olyan egyéb körülményt, amely indokolttá tenné jelen ügyben a Kúria Önkormányzati Tanácsának az indítványban hivatkozott bírói gyakorlatától történő eltérést.

[30] A fentiekre tekintettel a Kúria az indítványnak helyt adott és az Ör. egészét a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján az adóév végével megsemmisítette.

A döntés elvi tartalma

[31] Olyan adótárgy, amely a Hatv.-ben meghatározott bármely helyi adó hatálya alá tartozik, települési adózás alá nem vonható még abban az esetben sem, ha a települési adó tárgyát mentesítik az egyéb helyi adófizetési kötelezettség alól.

Záró rész

[32] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 57. § folytán alkalmazandó 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.

[33] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárta ki.

Budapest, 2017. december 5.

Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke,
Dr. Dobó Viola s. k. előadó bíró,
Dr. Horváth Tamás s. k. bíró