Köf.5.018/2017/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5018/2017/3.

A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke; Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Dobó Viola bíró

Az indítványozó: Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
               (6722 Szeged, Tábor u. 4.)  

Az érintett önkormányzat: Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlése
                       (6720 Szeged, Széchenyi tér 10–11.)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének Szeged Megyei Jogú Város Építési Szabályzatáról 19/2015. (V.14.) önkormányzati rendelete 108. § (3) bekezdésében az „építési” szövegrésze és az 1.3. mellékletében a 41-1 szabályozási tervlapon a Szeged, I. kerület, belterület 2290/3 helyrajzi számú ingatlan építési övezetbe sorolása (Különleges intézmény terület, Ki–600666[23]) szövegrésze jogszabály-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperes kizárólagos tulajdonában van Szeged I. kerület belterület 2290/3. hrsz.-ú, az ingatlan-nyilvántartás szerint kivett parti sáv művelési ágú, 8999 m2 alapterületű a Tisza folyó nagyvízi medrében, hullámtérben a 174/575 fkm szelvény térségében, a bal parton található, a 11.06. árvízvédelmi szakasz Tisza folyó bal-parti I. rendű árvízvédelmi töltés 10+050 tkm szelvények vonalában. A felperes az ingatlant 2014. július 2. napján szerezte meg.

[2] A perbeli ingatlant a Szeged Megyei Jogú Város Építési Szabályzatáról szóló 19/2015.(V.14.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: SZÉSZ), a Ki–600666[23] jelű, Különleges intézmény terület építési övezetbe sorolja, annak ellenére, hogy a perbeli ingatlan vízgazdálkodással összefüggő területnek, hullámtérnek minősül és ekként beépítésre nem szánt területen helyezkedik el.

[3] A perbeli ingatlan a SZÉSZ szerint többcélú szabadidős terület, partfürdő és kemping építési övezetben található, a területen új üdülő rendeltetésű épületek nem létesíthetők, a meglévők a SZÉSZ előírásai alapján újíthatók fel, padlómagasságuk a maximális árvízszint+0,30 méterre engedélyezhető. A terepszinten csak ideiglenes, szezonális jellegű, közösségi célokat szolgáló építmények helyezhetők el az illetékes vízügyi szakhatósági hozzájárulás alapján. A perbeli ingatlan beépíthetőségének a mértéke a SZÉSZ szerint az 5%-ot nem haladhatja meg.

[4] Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlése 2016. január 1. napjával vezetett be a településen a telekadót. A telekadóval a szegedi beépítetlen telkek körén belül azokat adóztatja, amelyek 500 m2-nél nagyobbak és a megjelölt építési övezetbe [többek között: Különleges intézmény terület (Ki)] tartoznak. A telekadó mértéke a teljes teleknagyság után 2016. évben 100 Ft/m2, 2017. évben 150 Ft/m2, 2018. évtől 200 Ft/m2.

[5] Szeged Megyei Jogú Város Címzetes Főjegyzője, mint elsőfokú helyi adóhatóság felhívására a felperes 2016. május 25. napján benyújtotta a perbeli ingatlanra vonatkozó telekadó bevallását azzal, hogy az ingatlan telekadó hatálya alá tartozó telekrészként 0 m2-t jelölt meg, és arra mentesség megállapítását kérte arra hivatkozással, hogy a területen a SZÉSZ partfürdőre vonatkozó rendelkezései szerint új épület nem létesíthető, a terület védett.

[6] Az elsőfokú helyi adóhatóság a 2016. június 1. napján kelt 11/49540-2/2016. iktatószámú határozatával a felperest a perbeli ingatlan teljes területe után 2016. évben 899.900 Ft, 2017. évben 1.349.850 Ft, 2018. évtől 1.799.800 Ft telekadó megfizetésére kötelezte.

[7] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes, mint másodfokú helyi adóhatóság az elsőfokú határozatot a 2016. augusztus 15. napján kelt CSB/01/6524-2/2016. ügyiratszámú határozatával helybenhagyta a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 17- 18. §-ai, 52. § 16. pontja, Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a telekadóról szóló 37/2015.(XI.25.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1-2. §-ai, 3. § (1) bekezdése alapján.

[8] A felperes az alperes határozatával szemben közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti keresetet terjesztett elő, melyben kérte az alperes határozatának – az elsőfokú határozatra is kiterjedő – hatályon kívül helyezését. A felperes indítványozta a SZÉSZ felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (3) bekezdése alapján.

[9] Az alperes érdemi ellenkérelmében a határozatában foglalt indokokkal egyezően kérte a felperes keresetének elutasítását.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[10] A Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 2017. május 29-én kelt 7.K.28.710/2016/26. számú végzésével a folyamatban lévő per tárgyalását felfüggesztette és a Kúria Önkormányzati Tanácsánál kezdeményezte a Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a Szeged Megyei Jogú Város Építési Szabályzatáról szóló 19/2015.(V. 14.) önkormányzati rendelete 108. § (3) bekezdésében az „építési” szövegrésze és az első 1.3. mellékletében a 41-1 szabályozási tervlapon a Szeged, I. kerület, belterület 2290/3. hrsz.-ú ingatlanra vonatkozó építési övezeti besorolása (Különleges intézmény terület, Ki–60066[23]) szövegrésze jogszabályba ütközésének vizsgálatát és a jogszabályellenesség megállapítását. A bíróság kezdeményezte továbbá a fenti jogszabályellenes jogszabályi rendelkezések általános és e bíróság előtt a 7.K.28.710/2016. számú ügyben való alkalmazási tilalmának elrendelését.

[11] A perbeli ingatlan nagyvízi mederben, hullámtérben található, ezért az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997.(XII.20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 30. § (1) bekezdés 6. pontja alapján a perbeli terület vízgazdálkodással összefüggő területnek, hullámtérnek minősül, ekként vízgazdálkodással összefüggő övezetbe, nem Különleges intézmény terület építési övezetébe kell sorolni. Az OTÉK 6. § (1) bekezdés b) pontja alapján a beépítésre nem szánt övezetekben a telkek megengedett beépítettsége legfeljebb 10%, a perbeli telek a SZÉSZ előírásai alapján legfeljebb 5%-ban építhető be, ez is azt támasztja alá, hogy a perbeli területet nem építési övezetbe, hanem övezetbe kellett volna sorolni. A helyi önkormányzat az OTÉK előírásait nem megfelelően hajtotta végre akkor, amikor a perbeli területet elsődlegesen vízgazdálkodási rendeltetésű sávba, építési övezetbe sorolta. A hullámtér ugyanis csak övezetbe, és nem építési övezetbe sorolható a bírói indítvány szerint. A bíróság álláspontja szerint a perbeli telket az OTÉK 30. § (1) bekezdés 6. pontja alapján vízgazdálkodással összefüggő övezetbe kellett volna sorolni. A bíróság álláspontja szerint a perbeli terület építési övezetbe sorolása jogszabályellenes.

[12] A bíróság ezért indítványozta, hogy a Kúria a SZÉSZ 108. § (3) bekezdésének „építési” szövegrészét és a SZÉSZ 1.3. mellékletében a 41-1 szabályozási tervlapon a perbeli ingatlanra vonatkozó építési övezeti besorolását semmisítse meg. A fenti önkormányzati rendeleti rendelkezések jogszabályellenesek, sértik az Alaptörvény 32. cikke (3) bekezdését és a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (4) bekezdése a), b) pontja alapján alkalmazandó OTÉK preambulum bekezdését, 1. § (1) bekezdését, 6. § (1)-(3) bekezdését, 24. § (1)-(2) bekezdését, 30. § (1) bekezdés 6. pontját. A bíróság szerint az önkormányzati rendelet a SZÉSZ, az OTÉK-kal, mint más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A helyi önkormányzat az OTÉK rendelkezése alapján a hullámteret nem minősítheti beépítésre szánt építési övezetnek, a helyi önkormányzat a hullámteret az OTÉK rendelkezései alapján kizárólag beépítésre nem szánt övezetnek minősítheti.

[13] Az indítványozó bíróság kezdeményezte továbbá a Bszi. 56. § (5) bekezdése szerinti általános, valamint e bíróság előtt folyamatban lévő ügyben a támadott jogszabályi rendelkezések alkalmazási tilalmának elrendelését.

[14] A Kúria a Bszi. 52. §-a alapján az indítványt megküldte az érintett önkormányzatnak az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából. Az érintett önkormányzat észrevételt nem tett.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[15] Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.

[16] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságnak a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 155/C. § (3) bekezdésének megfelelően az előtte folyó felülvizsgálati eljárás egyidejű felfüggesztése mellett benyújtott kezdeményezését a Bszi. IV. fejezet 15. pont szerint érdemben vizsgálta.

[17] A SZÉSZ vonatkozó rendelkezése, ami a rendeletben a mellékleti szabályozási tervlap kifogásolt besorolási szabályozásának az alapja, a következő:
„108. §
(3) Ki–600666[23] építési övezet /Többcélú szabadidő terület, Partfürdő és Kemping/
1. A területen új üdülő rendeltetésű épületek nem létesíthetők, a meglévők a rendelet előírásai alapján újíthatók fel. Padlómagasságuk a maximális árvízszint +0,30 m-rel engedélyezhető.
2. Terepszinten csak ideiglenes, szezonális jellegű, közösségi célokat szolgáló építmények helyezhetők el az illetékes vízügyi szakhatósági hozzájárulás alapján.
3. A Partfürdő és a Kemping közötti partszakaszon kishajó kikötő létesíthető, amelyet a maximális árvízszint fölé emelt gyalogos híd köthet össze a mentett oldali gyógy- és látvány fürdő komplexummal.
(5) Elsődlegesen vízgazdálkodási célokat szolgáló területekre vonatkozó előírások:
a) A hullámtérben:
aa) az árvíz elvonulását akadályozó, valamint az árvíz utáni pangó víz kialakulását okozó építmény, műtárgy (pl. terepszinten elhelyezett építmény, kerítés, medence) csak szezonális jelleggel, árvízi minősített időszakon kívül helyezhető el, az előírásnak nem megfelelő meglévő állapot megszüntetendő,
ab) csak a szabályozási tervben kijelölt helyen, vagy az elpusztult fák helyett ültethető fa a vízügyi hatóság engedélyével, a gyakori és tartós elöntést és az árhullám zavartalan levezetésének igényét figyelembe véve,
ac) a tervezett funkciót nem szolgáló – a területen meglévő nem természetes anyaghasználatú építmények, burkolatok elbontandók a természetközeli állapot visszaállítása érdekében, a tervezett rendeltetéshez szükséges építmények, burkolatok anyaghasználata természetes, környezetbarát és bontható legyen.
ad) az övezet területére egységes tájrendezési, kertészeti tervet kell készíteni az aa)-ac) alpontok figyelembevételével és tartalmával. A tervet a vízügyi hatóság engedélyezi, melyet előzetesen véleményeztetni kell a városi főépítésszel. A tervezett kemping területén a dokumentációnak a meglévő fákat és a terepmagasságot is feltüntető friss geodéziai helyszínrajzon be kell mutatnia a Tisza-parti sétány és az árvízvédelmi töltés felőli látványtervet, a beépítési tervet, a sátor- és lakókocsi helyek berendezési tervét.
b) A terület – különös tekintettel a parti gyalogútra – a közhasználat elől csak a következő esetekben és időtartamra zárható el:
ba) vízügyi okból bármely indokolt esetben;
bb) a kemping létesítményeinek birtokvédelme érdekében május 1-től október 31-ig az éjszakai órákban;
bc) rendezvények esetén legalább három belépési pont biztosításával.
c) A tulajdonos (használó) bármely tevékenységet csak saját árvízi kockázatára folytathat.
d) Az árvízvédelemért felelős szerv számára állandó ellenőrzési jog biztosítandó.
e) Ivóvízhasználattal járó funkciójú építmény létesítése, felújítása, bővítése előtt zárt szennyvízelvezető csatornát kell kiépíteni. A közműterveket egységesen kell elkészíteni a zóna teljes területére.
f) A terven jelölt építési helyen kívül lévő meglévő épületen csak állagmegóvási tevékenység végezhető az illetékes vízügyi hatóság engedélyével, az engedélyben előírandó a rendezetlen közműbekötések megszüntetése.
g) Ki jelű területen a szabályozási terven jelölt építési helyen belül új építmény a vízügyi, valamint a szabadidő-, kemping- és rendezvényszervezési rendeltetésnek megfelelő, ahhoz szorosan kapcsolódó funkcióval helyezhető el a következő szabályok szerint:
ga) beépítettség nem haladhatja meg az 5%-ot, a burkolt felületek aránya nem haladhatja meg a telek területének 5%-át,
gb) épület egy használati szintet tartalmazhat, az alsó födém síkja 84.10 mBf magasságban alakítandó ki,
gc) új épület csak elfogadott típusterv alapján építhető. A típusterv meghatározására, az építészeti megformálás és anyaghasználat egységessége érdekében a legjobb építészeti-műszaki megoldásra, és a tervező kiválasztására az építési engedélyezést és tervezést megelőzően építészeti tervpályázatot kell rendezni. Ennek megszervezése az építtető feladata.
gd) a gc) alpont alatti tervpályázatok lebonyolítása során a vonatkozó jogszabályokon túlmenően a következő szempontokat kell figyelembe venni:
– Biztosítani kell a Város főépítészének, a Csongrád megyei Építész Kamarának és a vízügyi hatóságnak a részvételét a pályázat előkészítésében, zsűrizésében.
– Amennyiben a jogszabály lehetővé teszi meghívásos pályázat lebonyolítását, úgy biztosítani kell a régió (Csongrád, Bács-Kiskun és Békés megyék) referenciával és megfelelő jogosítvánnyal rendelkező építészeinek, tervező irodáinak többségi részvételét.
– A kiíráshoz a szabályozási tervet mellékelni kell.
– Látványterv – a környezet bemutatásával – minden esetben képezze részét a tervezési feladatnak.
– Tervezéskor komplex (építész – közlekedési – kertészeti) tervjavaslatok kidolgozására kell törekedni.
h) A terület járművel történő megközelítésére a Közép kikötő sorról nyíló rámpák nem használhatók fel, új rámpa a Kállay Albert utca folytatásában, a védgát keresztezésével létesíthető.
i) A „látványvédelem” jellel ellátott belváros-feltárulási irányban a kilátást zavaró építmény ideiglenesen sem helyezhető el.
j) A folyó partélének a Vg jelű vízfelület övezethatára tekintendő, ami természetközeli megoldást nyújtó folyószabályozással állítandó elő, a jelenlegi csúszólapról levéve a terhet. A partél mentén kijelölt 10 m széles parti sávra az árvíz utáni iszapmentesítés során sem szabad rátölteni.”

[18] A fentieken alapul a SZÉSZ 1.3. mellékletében a 41-1 szabályozási tervlapon a Szeged, I. kerület, belterület 2290/3 helyrajzi számú ingatlan beépítésre szánt területen építési övezetbe sorolására vonatkozó (Különleges intézmény terület, Ki–600666[23] övezeti kóddal;„szabadidő, kemping, rendezvényterület” megjelöléssel) szabályozási szövegrésze.

[19] Az indítványozó bíróság szerint elsődlegesen vízgazdálkodási rendeltetésű területről van szó, amit beépítésre nem szánt területbe kellett volna besorolni, és azon ennek megfelelően övezetet és nem építési övezetet kijelölni.

[20] A vonatkozó országos szabályozás, az OTÉK 6. §-a szól az építési szempontból való területbesorolás és az ezeken belüli építési övezetbe sorolás rendszeréről, az alábbiak szerint, figyelemmel a jogszabályi szerkezetre is:
„II. Fejezet
TELEPÜLÉSRENDEZÉSI KÖVETELMÉNYEK
TELEPÜLÉSSZERKEZET, TERÜLETFELHASZNÁLÁS
6. § (1) A városok és községek (a továbbiakban együtt: település) igazgatási területét építési szempontból
a)beépítésre szánt (beépített, további beépítésre kijelölt) területbe, amelyen belüli építési övezetekben az építési telkek megengedett beépítettsége legalább 10% illetőleg
b)beépítésre nem szánt területbe, amelyen belüli övezetekben a telkek megengedett beépítettsége legfeljebb 10%
kell sorolni.
(2) A település igazgatási területén belüli azonos szerepkörű, jellegű, beépítettségi intenzitású területrészeket – általános és sajátos építési használatuk szerint – azonos területfelhasználási egységbe kell sorolni.
(3) Az igazgatási terület
a) beépítésre szánt területeit az építési használatuk általános jellege, valamint sajátos építési használatuk szerint
[1–5]
b) beépítésre nem szánt területeit
 [1–7]
területként (területfelhasználási egységként) lehet megkülönböztetni.”

[21] Az ügy szempontjából meghatározó jelentőségű az OTÉK 6. § (1) bekezdésének utolsó sorában szereplő imperatív megfogalmazás („kell sorolni”) értelmezése, vagyis az a kérdés, hogy az 5%-ot meg nem haladható beépítési szabály miatt, a területbe sorolás mindenképpen beépítésre nem szánt kategóriára kell-e, hogy irányuljon. E tekintetben ismét az OTÉK struktúráját követve, annak 111. §-át kell fölhívni, a következő szerint:
„V. Fejezet
VEGYES ÉS ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK
110. §
(…)

AZ EGYES ELŐÍRÁSOKTÓL VALÓ ELTÉRÉS FELTÉTELEI

111. § (1) Az e rendelet II–III. fejezetében meghatározott településrendezési követelményeknél szigorúbb követelményeket – a 32. § (2) bekezdése szerinti elhelyezési és beépítési szabály kivételével – a helyi építési szabályzat megállapíthat.”

[22] A fentiek szerint az OTÉK 6. §-a a II. fejezet része. A SZÉSZ vitatott 108. §-ának a „beépítettség nem haladhatja meg az 5%-ot” szabálya pedig szigorúbb, mint a beépítésre szánt területek esetében általában megszabott 10%-os alsó határ, mert annál kevesebb beépítést enged. E szigorítás azonban megengedett. Mindebből következően a területbesorolás a beépítési százalék mértékén alapulóan nem minősíthető jogszabályellenesnek.

[23] A területfelhasználási egységeket megkülönböztető övezeti besorolást illetően az önkormányzat számára az OTÉK 6. § (3) bekezdésének végén a „területként (területfelhasználási egységként) lehet megkülönböztetni” fordulat már egyértelműen mozgásteret enged. Az indítvány 11. oldalán a két utolsó bekezdés esetében ezért megengedő fordulat fejezné ki pontosan a jogszabályi tartalmat. A központi jogszabálytól való eltérés jogellenessége ugyanis ebben a tekintetben sem állapítható meg.

[24] Az indítványnak azon gondolatmenetével kapcsolatban, amely szerint vízgazdálkodási területen, hullámtérben az építési tevékenység korlátozandó, a Kúria megjegyzi, hogy egy ilyen követelményt az önkormányzatok képesek érvényesíteni. Ennek a kereteit a településrendezési tervek egyeztetésével kapcsolatos kötelező eljárási előírások tudják megadni, mindazonáltal a megoldás módját az OTÉK nem határozza meg eltérést nem tűrő módon. Olyan szabályozási mód, amelyik a kérdéses területet beépítésre nem szánt területként határozza meg, és ahhoz társít speciális szabályokat, valóban lehetséges lett volna, de az Étv. és a kormányrendelet keretei között a meghatározás ilyen formájának nincs kötelező ereje. A Kúria szerint legfeljebb annyi állítható, hogy ekkor a megoldás jogszerűségéhez nem lenne szükség az OTÉK 111. §-ának fölhívására.

[25] A 111. §-sal kapcsolatban a Kúria külön is kitér a „szigorúbb” kifejezés értelmezési tartományára az országos szabályozás szövegösszefüggésében. Általában az építési szabályokat akkor tekintik korlátozóbbnak, ha a beépítési százalék kisebb, mert ennek a telekértéket csökkentő a hatása, vagyis az adott tulajdonos számára – közvetlen érdekeit tekintve – inkább kedvezőtlen a következmény. A „szigorúbb” értelmezésében nem szokták figyelembe venni a közösségi hatást, ami – jó esetben – a szabályozás vállalható indoka. Összességében tehát az építési tevékenység vonatkozásában szűkebb tartalommal használatos a kifejezés a jogszabály kontextusában is. Komplex megközelítésben akár fölmerülhet jelen eset kapcsán is, hogy figyelemmel az alapügyre, a telekadó-terhelésre tekintettel a szigorúság ezúttal különösen, esetleg méltánytalanul megáll. A Kúria észlelte azonban, hogy ez a kérdés nem az indítvánnyal érintett, hanem az alapügyben alkalmazandó telekadó-rendelet (Ör.) törvényességének esetleges vizsgálatával függ össze. Egy ilyen feltevés kapcsán azonban figyelemmel kell lenni arra, hogy a beépítésre szánt övezetbe sorolásnak építési korlátozás mellett is kifejezetten telekérték-növelő hatása van. A terhek súlyosságát tehát csakis összefüggéseiben, és nem egyik vagy másik kötelezettségi elem kiragadásával lehet megállapítani.

[26] Jelen ügyben mindebből az következik, hogy a konkrét terület- és övezetbesorolás önmagában nem jogszabályellenes, azáltal sem, hogy az önkormányzatnak jog szerinti mérlegelési lehetősége útján került meghatározásra.

[27] Az indítványban példaként fölhozott települési önkormányzatok rendeletei ezzel összefüggésben pedig csak annyiban relevánsak a vizsgálat tárgyává tett kérdéseket illetően, hogy a SZÉSZ-től eltérő módon is elérhető adottnak vagy kívánatosnak vett hatás, azonban ezek nem zárják ki eleve más szabályozási megoldás jogszerűséget nem sértő létjogosultságát, illetve azok érvényesítését.

[28] Mivel tehát a SZÉSZ vitatott szakasza a fentiek szerint nem ellentétes az OTÉK rendelkezéseivel, a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Bszi. 55. § (3) bekezdése alapján elutasította.

A döntés elvi tartalma

[29] Helyi építési szabályzat az országos településrendezési és építési követelményekről szóló szabályozás kategóriáitól a 253/1997.(XII.20.) Korm. rendelet (OTÉK) 111. §-a szerint eltérhet.

Záró rész

[30] A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2017. november 7.

Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s.k. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s.k. bíró