Köf.5.014/2017/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5014/2017/4.

A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke; Dr. Horváth Tamás előadó bíró,
                        Dr. Balogh Zsolt bíró

Az indítványozó: Kúria

Az érintett önkormányzat: Győr Megyei Jogú Város Önkormányzat Képviselő-testülete
                                           (9021 Győr, Városház tér 1.)

Az ügy tárgya: Önkormányzati rendeleti szabályozás törvényességi vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Győr Megyei Jogú Város Önkormányzat Képviselő-testületének a településrendezési szerződések megkötésének szabályairól és a közterület-kialakítási terv készítésének rendjéről szóló 17/2011. (VI. 27.) GYMJVÖ számú rendelete 6. § (3) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A Kúria előtt lévő Pfv.I.20.730/2016/8. számú ügyben a felperes magánszemély (továbbá más perben nem álló magánszemélyek) és Győr Megyei Jogú Városi Önkormányzat (a továbbiakban: Önkormányzat) telekalakítási megállapodást kötöttek, melynek 2. pontja értelmében kialakításra kerülnek a közös tulajdonú, beépítetlen területek megközelítését szolgáló győri .../4 és .../7 hrsz.-ú, közforgalom számára megnyitott magánutak.

[2] Az alperes a megállapodás aláírásának feltételéül szabta, hogy a felperessel kétoldalú megállapodás jöjjön létre. A kétoldalú megállapodás tartalmazza következőket: a felperesnek tervdokumentációt kell készíttetnie és jóváhagyatnia, ki kell építenie az út- és egyéb járulékos infrastruktúrát, beleértve a közvilágítás megépítését is, be kell szereznie az út forgalomba helyezéséhez szükséges hatósági engedélyeket. E szerződés 4. pontja rögzíti, hogy az utakat a telektulajdonosok kötelesek közterületként kialakítani.

[3] Mindezek elkészülte után, a kétoldalú megállapodás alapján, az alperes a nem önkormányzati tulajdonú tulajdoni hányadokat, valamint a megépült műszaki létesítményeket külön településrendezési szerződés alapján térítésmentesen a tulajdonába és a kezelésébe átveszi.

[4] A felperes keresetében a kétoldalú megállapodás érvénytelenségének megállapítását több ok miatt kérte. Egyebek mellett azt sérelmezte, hogy az alperes önkormányzat – kényszerhelyzetet teremtve – magánszemélyek költségén infrastruktúrát létesíttet, végül pedig az ingatlanok és a létesítmények térítésmentesen kerülhetnek önkormányzati tulajdonba.

[5] Az alperes érdemi ellenkérelme a kereset elutasítására irányult. Előadta, hogy a hasonló esetekben is alkalmazott szerződéses konstrukció kereteit önkormányzati rendelete határozza meg.

[6] A felperes keresetét bíróság jogerős ítélete elutasította. Az ez ellen benyújtott felülvizsgálati kérelme alapján folyamatban lévő eljárásban indítványozta az alperes 17/2011. (VI. 27.) GYMJVÖ rendeletének (a továbbiakban: Ör.) a Kúria Önkormányzati Tanácsa (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) által történő felülvizsgálatát és annak 6. § (3) bekezdése megsemmisítését.  Érvelése szerint az Ör. e szakasza ellentétes az épített környezet védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) szabályaival. A 28. § (1) bekezdése szerint az utak és közművek megvalósítása a helyi önkormányzat feladata, a térítésmentes tulajdonba adás pedig az Étv. 27. § (1) és (3) bekezdését sérti. A felperes szerint indokolatlan és jogsértő a rendelet 6. § (3) bekezdésében szabályozott kétoldalú megállapodás általánossá tétele is, mert az Étv. 30/A. § csak megfelelő előkészítést követően, nagyobb jelentőségű fejlesztések esetén teszi kötelezővé ilyen megállapodás megkötését.

[7] A felperes érvelése szerint építési telekre mindaddig nem is vonatkozhatnak az építmény elhelyezésével kapcsolatos előírások, amíg az építkezés megkezdéséhez szükséges hatósági eljárást a tulajdonos meg nem indítja. Az építési engedély kialakításának sem feltétele ezért az alperes által elvárt teljes közművesítettség. A felperes utalt ezzel kapcsolatban az Önkormányzati Tanács Köf.5.028/2015/7. számú határozatára, amely a használatbavételi engedélyezési eljárást megelőző teljes közművesítettségre vonatkozó követelmény jogsértő jellegét mondta ki. Mindezek alapján a felperes szerint az alperes azon igénye is jogsértő, hogy a telekalakítással egyidejűleg végezzék el mindezen beruházásokat a tulajdonosok.

[8] A Kúriának az alapul fekvő felülvizsgálati ügyben eljáró tanácsa (a továbbiakban: Eljáró Tanács) a felperes indítványában foglaltak alapján – a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 155/C. § (3) bekezdésének megfelelően az előtte folyó felülvizsgálati eljárás egyidejű felfüggesztése mellett – kezdeményezte az Önkormányzati Tanács eljárását, melyet a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) IV. fejezet 15. pontja szabályoz. 

[9] Az Eljáró Tanács a felperes kérelme alapján annak vizsgálatát kezdeményezte, hogy az alperes 17/2011. (VI. 27.) GYMJVÖ számú rendelete 6. § (3) bekezdése ellentétes-e az Étv. 27. § (1) és (3) bekezdésével, 28. § (1) bekezdésével, valamint 30/A. §-ának rendelkezéseivel. Vagyis a kérdés az, miután az alperes önkormányzat áthárította a közterület kialakításának kötelezettségét, térítésmentesen megszerezheti-e a közterület tulajdonjogát. Az Eljáró Tanács megállapítása szerint az önkormányzat közhatalmi és tulajdonosi szerepeinek keveredését az Önkormányzati Tanács felülvizsgálati gyakorlatában már többször jogszabálysértőnek mondták ki.

Az Önkormányzat állásfoglalása

[10] Az Önkormányzat állásfoglalásában kifejtette, hogy a településrendezési szerződést az Étv. településrendezési feladatok megvalósítását célzó sajátos jogintézmények között szabályozza. Eszerint ez egy megállapodás a fejlesztő és az Önkormányzat között, ami akarategyezőség esetén jön létre.

[11] Ettől teljesen eltérő jogintézmény a helyi közút céljára történő lejegyzés, illetve a közútfejlesztési hozzájárulás. A különböző jogi megoldások elmeit nem szabad összekeverni.

[12] A felperes felelőssége mindazonáltal, ha nem volt tisztában a szerződési kapcsolatokkal és a jogintézmény tartalmával. Mindezek alapján az Önkormányzat az Ör. vitatott rendelkezése hatályában fenntartását és az indítvány elutasítását kérte.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[13] Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.

[14] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Eljáró Tanács benyújtott kezdeményezését a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) IV. fejezet 15. pont szerint érdemben vizsgálta.

[15] Az Ör. vonatkozó rendelkezései a következők.

„2. § (…)
5. településrendezési szerződés (a továbbiakban: TRSZ): olyan polgári jogi megállapodás, mely a településfejlesztési célok megvalósítása érdekében vállalt kötelezettségeket, műszaki, jogi feltételeket és biztosítékokat rögzíti.
(…)”

[16] Az akkor hatályos
„6. §
(1) A fejlesztő a nevére szóló valamennyi jogerős és érvényes hatósági engedély kézhezvételét követően terjesztheti elő kérelmét az önkormányzatnál a TRSZ megkötésére a 2. sz. mellékletben foglalt tartalmi előírásokkal.
(…)
(3) A TRSZ-ben rögzített és a fejlesztő által létrehozott közterületeket, közműveket, valamint egyéb műtárgyakat a fejlesztő külön megállapodás alapján térítésmentesen az önkormányzat tulajdonába adja. A felmerülő közteher-fizetési kötelezettség minden esetben a fejlesztőt terheli.
(4) A TRSZ-ben a Fejlesztő által vállalt, és a fejlesztési területen létrehozott létesítmény és építmény rendeltetésszerű használatához szükséges hatósági határozatban a használatba vétel, üzembe helyezés, stb. feltételéül elő nem írt kötelezettség biztosítására a Fejlesztő megfelelő garanciát köteles nyújtani.
(5) A TRSZ (…) megkötésének kötelezettsége alól a polgármester felmentést adhat különösen akkor, ha a fejlesztési területen lévő műszaki infrastruktúra alkalmas arra, hogy biztosítsa az építmény rendeltetésszerű és biztonságos használhatóságát.
(6) Amennyiben a főépítész javaslata alapján a fejlesztés nincs összhangban az önkormányzat városfejlesztési stratégiájával, városrendezési célokkal, vagy a városképpel, az önkormányzat a szerződést nem köteles megkötni.
(7) Amennyiben TRSZ a Fejlesztőnek felróható okból nem jön létre, és az önkormányzatnak a fejlesztési terület beépítése kapcsán költségviselőként infrastrukturális beruházásokat kell megvalósítania, a beruházás teljes költéségét az Étv. 28. § (2) bekezdése alapján, önkormányzati hatósági határozatban az érintett ingatlanok tulajdonosaira kell hárítani.”

[17] Az Ör. által szabályozott településrendezési szerződést az Étv. a következőképpen helyezi el más, az eljárás során is felvetett intézmények között. 

[18] „ A településrendezési feladatok megvalósulását biztosító sajátos jogintézmények
17. § A településrendezési feladatok megvalósítását a következő sajátos jogintézmények biztosítják:
a) építésjogi követelmények,
b) tilalmak,
c) telekalakítás,
d) elővásárlási jog,
e) kisajátítás,
f) helyi közút céljára történő lejegyzés,
g) útépítési és közművesítési hozzájárulás,
h) településrendezési kötelezések,
i) kártalanítási szabályok,
j) településrendezési szerződés,
k) összevont telepítési eljárás,
l) településképi véleményezési eljárás,
m) településképi bejelentési eljárás,
n) közterület-alakítás,
o) településképi követelmények.”

[19] A fentiek közül a j) pont alatti településrendezési szerződést az Étv. 30/A. §-a szabályozza. Az eljáró tanács kérdésében szereplő további 27. § viszont nem ezt, hanem a fenti f) pontot, a 28. § pedig a g) pontot bontja ki.

[20] Az Étv. 17. § f) pont szerinti közút céljára történő lejegyzés jellemző intézménye a kisajátítás. A g) pont szerinti közútépítési hozzájárulásnak pedig fizetési kötelezettség közhatalmi meghatározása és kivetése az alapja. Mindezekkel szemben a településrendezési szerződés lényege, hogy az egy magánjogi fejlesztési megállapodás.

[21] Az első esetben (helyi közút céljára történő lejegyzés) a jogalap a közérdek; a másodikban (útépítési hozzájárulás) a hatósági kötelezés; a harmadikban (településrendezési szerződés) a magántulajdonú ingatlan értéknövekedésének részleges ellentételezése.

[22] A közút céljára lejegyzés esetében a magántulajdonú telkek egy részét közérdekből, a közút építésének céljára kisajátítják. A közútfejlesztési hozzájárulás a telektulajdonosokra kivetett fizetési kötelezettség, amit adók módjára kell teljesíteni, illetve érvényesíteni. A településrendezési szerződés mint további településrendezési eszköz, amelyik közút építésének céljából alkalmazható, azonban mindkét előzőtől eltérő, más jogalapra épül.

[23] A településrendezési szerződés intézménye a fejlesztés komplex befektetési jellegére épül. Ebben az esetben a közcélt nem meglévő ingatlantulajdonosi érdekekhez illesztik, hanem a fejlesztési terület rendeltetésváltásának egészéhez. Jellemzően azzal számolnak, hogy a telekalakítás, terület- és övezetátsorolás, valamint az ehhez rendelt fejlesztés hatására az ingatlanérték akár számottevően is emelkedik. Ezért a tulajdonosi tehervállalás csak részleges visszatérítésnek tekinthető a várható, adott esetben akár jóval nagyobb előnyök ellenében. A kötelezettség karakterét ezért nem az ingatlan megterhelése fejezi ki (miként a közút céljára lejegyzéskor) és nem is az adójellegű közteher viselése (mint a közútfejlesztési hozzájárulás esetében), hanem a fejlesztés feltételeinek megegyezés szerinti (azaz önkéntes) elfogadása.

[24] Mindebből először is az következik, hogy az Étv. 27. § (1) és (3) bekezdése, valamint 28. § (1) bekezdése szempontjából az Ör. vizsgált rendelkezése nem jogszabály-ellenes, mivel a fölhívott rendelkezések más jogintézményre vonatkoznak. Az önkormányzati feladatok ellátása amúgy is különböző módon lehetséges. A választási lehetőséget az Étv. az adott rendelkezések között is kiemeli, miként a 28. § (1) bekezdésében, mikor is a vonalas infrastruktúra kiépítését azzal teszi az önkormányzat feladatává, hogy „(e) kötelezettség teljesítése, ha jogszabály vagy megállapodás arra mást nem kötelez, a települési (…) önkormányzat feladata”.

[25] A továbbiakban az Étv. kifejezetten erről az intézményről szóló 30/A. §-a tekintetében kell vizsgálni a jogszerűség kérdését. Jelesül azt, hogy ennek keretei között az Ör. 6. (1) bekezdésében előírt követelmény, a megépült közút térítésmentes önkormányzati tulajdonba adása nem jogsértő-e.

[26] Az Étv. 30/A. §-a szerint

„Településrendezési szerződés
30/A. § (1) A települési önkormányzat egyes településfejlesztési célok megvalósítására településrendezési szerződést (a továbbiakban: szerződés) köthet az érintett telek tulajdonosával, illetve a telken beruházni szándékozóval (a továbbiakban együtt: a cél megvalósítója).
(2) A szerződés megkötése előtt a települési önkormányzat képviselő-testülete dönt a cél megvalósítója által készített telepítési tanulmánytervről annak hiánytalan benyújtásától számított 30 napon belül.
(3) A szerződés tárgya lehet különösen
a) a telepítési tanulmányterv alapján a településfejlesztési koncepció, az integrált településfejlesztési stratégia és a településrendezési eszközök kidolgozásának finanszírozása,
b) azon egyéb költségeknek vagy egyéb ráfordításoknak a cél megvalósítója általi átvállalása, amelyek a cél megvalósításának
ba) előfeltételei – az érintett terület előkészítése, ennek keretében a telekviszonyok rendezése vagy megváltoztatása, a talaj megtisztítása – vagy
bb) következményei – a szükséges kiszolgáló intézmény és infrastruktúra-fejlesztések –, és azok megvalósítása az önkormányzatot terhelné.
(4) A (3) bekezdés a) pontja szerinti szerződés esetén
a) az önkormányzat a szerződésben arra vállal kötelezettséget, hogy a szükséges településrendezési eljárást a megállapított határidőn belül megindítja és azt az előírásoknak megfelelően lefolytatja,
b) a szerződésben rendelkezni kell a településrendezési eszközök véleményezési eljárása során a véleményezők részéről felmerülő, jogszabály által alátámasztott észrevétel kapcsán szükséges intézkedésekről, a településrendezési eszközökön végrehajtandó változtatások kötelezettségéről, a változtatás miatti esetleges ismételt véleményeztetési kötelezettségről.
(5) A (3) bekezdés b) pontja szerinti szerződésben kikötött vagy vállalt kötelezettségek és a megvalósuló településrendezési cél között közvetlen összefüggésnek kell lennie. A településrendezési szerződésben a telek tulajdonosa vagy annak hozzájárulásával a beruházó által vállalt kötelezettségek teljesítése érdekében a településrendezési kötelezettség tényét a települési önkormányzat jegyzőjének megkeresésére a mellékelt szerződés alapján az ingatlan-nyilvántartásba fel kell jegyeztetni. A kötelezettség megszűnését követő 15 munkanapon belül az önkormányzat jegyzője megkeresi az ingatlanügyi hatóságot a tény törlése érdekében.
(6) Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kiadott kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában az önkormányzat a szerződést a (3) bekezdés a) pontja szerinti esetben a települési önkormányzat képviselő-testületének döntésétől számított 30 napon belül írásban köti meg.”

[27] A településrendezési szerződés egy fejlesztési megállapodás. Helyesen határozzák meg az Ör. 2. § 5. pontjában polgári jogi megállapodásnak, amelynek alanya a fejlesztő és az önkormányzat. A felek között létrejövő érdekegyezőség alapja az, hogy a településfejlesztés közösségi eszközöket is igényel, aminek hasznai gyakran – ún. külső gazdasági hatások – eredményeként magántulajdonú ingatlanok értékének növekményében erőteljesen megjelennek. A közösségi érdekű beruházások megvalósítása vagy az ilyen hasznokból más formában való visszatérítés a közösségi előnyök rendelkezésre bocsátásának feltétele. Az önkormányzat a közösségi erőforrásokat jellemzően tulajdonosként, illetve közpolitika megvalósítójaként, és nem hatósági jogkör gyakorlójaként bocsátja rendelkezésre.

[28] Jelen esetben helyesen érvel az Önkormányzat, hogy a telekalakítás önmagában egy értéknövelő akció. Ennek végrehajtásához szabott feltételeket az Önkormányzat, és ennek kerete az általa megkövetelt szerződéslánc: telekalakítás–kétoldalú megállapodás (a „fejlesztővel”)–településrendezési szerződés.

[29] A Kúria Önkormányzati Tanácsa indokolása ezen a pontján a következő megállapításokat teszi. Egyrészt megállapítja, hogy maga a konstrukció, az annak alapjául szolgáló szabályozás nem jogellenes, amikor feltételeket határoz meg. Másrészt viszont e keret kitöltése a konkrét megállapodás körülményeivel (például, hogy a kétoldalú megállapodás tartalmazhat-e rendelkezést az abban nem részes telektulajdonosokra, vagy hogy a felperes okkal vagy ok nélkül nem volt tisztában a konstrukció lényegével) jelen esetben nem tartozik az Önkormányzati Tanács vizsgálata körébe.

[30] Az Önkormányzati Tanács az Ör. 6. § (3) bekezdését tehát ez előbbiek után nem tartja az Étv. 30/A. §-ába ütközőnek sem. Településrendezési szerződésben elő lehet írni feltételeket, amelyek teljesítéséhez kötött a településrendezési eszköz alkalmazása, ezáltal a fejlesztő által kívánt cél önkormányzati elfogadása.

[31] A nem (kizárólag) költségvetési forrásból megvalósított infrastrukturális létesítményekre egyébként jogrendünkben van hasonló intézmény. A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVIII. törvény (44/A. §) szerint a víziközmű társulat az elkészült víziközművet szolgáltatásra alkalmas állapotban az önkormányzat (önkormányzati társulás) részére átadja. Szintén ellenszolgáltatás nélkül, aminek részletes menetéről a 160/1995. (XII. 26.) Korm. számú rendelet 17–22. §-a rendelkezik. A víziközmű-társulat az érintett ingatlantulajdonosok tulajdoni többsége akarategyezése alapján létrejövő speciális jogintézmény.

[32] A hazai joggyakorlatban tehát nem is példa nélkül álló megoldást lehet alkalmazni a vitatott jogintézmény keretében, azaz az elkészült közcélú fejlesztésű közút átadását és működtetésének biztosítását illetően.

[33] Az Eljáró Tanács kérdéseiben szerepel még az önkormányzati szabályozás és a magánjogi megállapodások szabályszerűsége is. Az Önkormányzati Tanács, miként a konkrét ügyben, úgy általában sem lát ebben az összefüggésben kezelhetetlen ellentmondást. Piacgazdaságban természetes, hogy a helyi önkormányzat gazdálkodik, vagyonával rendelkezik, másfelől pedig közhatalom birtokosa. Jellemzően mind a két szerepét közcélok megvalósítása érdekében játssza. Ebből nem következik pozíciói összekeveredése. Éppen ellenkezőleg, a különböző közjogi és magánjogi megoldásoknak, adott esetben azok rendezett kapcsolódásainak, éppen a határok pontos meghúzását és az alkalmazott jogintézmények típusához igazodó garanciák meglétét kell biztosítaniuk. Vagyis a közjogi és a magánjogi kapcsolatok tartalmát jogintézményenként célszerű vizsgálni, általános korlátokat nem volna értelme állítani.

[34] Így a probléma típusát illetően az indítványban fölhozott kúriai döntések mind a közterületek funkcióváltásával, azaz jellemzően fejlesztésbe vonással kapcsolatosak (Kúria Kfv.IV.37.056/2016/5, Kfv.IV.37.940/2015., Kfv.IV.37.470/2013.). Mindegyik döntés úgy találta, hogy nincs ellentmondás, ha az önkormányzat közterület besorolású tulajdona használati kérdéseit illetően közhatalomként jár el, majd utána területátsorolással és funkcióváltással akár magánjogi érdekeltként, például fejlesztőként lép föl. Maga az a folyamat egyébként, amikor az önkormányzati törzsvagyonból meghatározott tulajdoni tárgy meghatározott eljárás keretei között kikerül, az önkormányzat üzleti vagyona lesz, ezzel az önkormányzati pozíció változik, teljesen természetes.

[35] Jelen ügyben azonban nem ilyesmiről van szó. Az Önkormányzat telekalakítással (az Étv. 17. § c) pont alatti további településrendezési eszköz) jellemzően várospolitikai célt valósít meg adott esetben vállalkozói tőke bevonásával, aminek megvalósításához jogszerűen támaszthat feltételeket. Így településrendezési szerződés megkötésén keresztül közösségi beruházás megvalósítását kikötheti, aminek vállalása természetesen a fejlesztőn múlik. Az önkormányzatok által előírt céloknak, miként fejlesztési döntéseiknek is, kontrollját jogilag végső soron a testületi döntéshozatalhoz kötött szabályozási terv képviselő-testületi elfogadása jelenti. Az önkormányzati fellépés tehát nem egyoldalú és nem is ellensúly nélküli.

[36] Az Ör. vitatott szakasza ezért nem ellentétes az Étv. rendelkezéseivel.

[37] A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Bszi. 55. § (3) bekezdése alapján elutasította.

A döntés elvi tartalma

[38] Településrendezési szerződésben elő lehet írni feltételeket, amelyek teljesítéséhez kötött a településrendezési eszköz alkalmazása, ezáltal a fejlesztő által kívánt célnak a helyi önkormányzat részéről történő elfogadása.

Alkalmazott jogszabályok

[39] 1997. évi LXXVIII. törvény 17., 27., 28., 30/A. § 

Záró rész

[40] A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2017. május 30.

Dr. Kozma György s. k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt  s. k. bíró