2/2018. számú közigazgatási elvi határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

Nem ütközik a visszaható hatály tilalmába és nem indokolja a jogszabály kiterjesztő értelmezését, ha a jogalkotó egy jogintézmény bevezetésekor meghatározza annak feltételeit, amelyek között kizáró feltételként korábban kiszabott földvédelmi bírság is szerepel.
[2010. évi CXXX. tv. 2. § (2) bek., 2013. évi CXXII. tv. 53.§ (1) bek.]

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperes volt a haszonbérlője 2001. december 12. óta különböző pázmándi és kápolnásnyéki ingatlanoknak. A felperes és a haszonbérbeadók 2014. szeptember 11-én, 16-án és november 11-én a korábbi haszonbérleti szerződéseket módosították. A felperes a szerződés módosításokat 2014. szeptember 16-án és november 21-én jóváhagyás végett benyújtotta az alperes jogelődjéhez, a Fejér Megyei Kormányhivatal Székesfehérvári Járási Hivatal Járási Földhivatalához. Az alperesi jogelőd a 2014. december 18-án meghozott határozataival a szerződés módosítások hatósági jóváhagyását megtagadta arra való hivatkozással, hogy a felperessel szemben 2012. április 17-én jogerőre emelkedett határozattal a Székesfehérvári Körzeti Földhivatal 30.000 forint földvédelmi bírságot szabott ki a termőföld engedély nélküli más célú hasznosítása miatt, ezért a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Fftv.) 53.§ (1) bekezdés d/dc) pontja alapján a szerződés módosítások jóváhagyását meg kellett tagadni.

A kereseti kérelem és az alperesi ellenkérelem

[2] A felperes keresetet nyújtott be mind a hat határozat felülvizsgálata iránt. Az elsőfokú bíróság a pereket egyesítette. A felperesnek mindegyik keresetében az elsődleges álláspontja az volt, hogy a jóváhagyási eljárásra az Fftv. 53.§-a nem alkalmazható, mert nem új szerződést kötöttek, csak a korábbi szerződést módosították. Másodlagosan előterjesztett kereseti kérelmében állította, hogy az Fftv. 53.§ (1) bekezdés d/dc) pontja szerinti jogsértést nem követte el. Az ebben a rendelkezésben foglalt, „a haszonbérleti szerződés közlését megelőző öt éven belül” kitétel a perbeli esetre azért nem alkalmazható, mert a közlés kifejezés az előhaszonbérleti jogosultakkal való közlést jelenti, másrészt azért sem alkalmazható, mert az „öt éven belül” kifejezés csak az Fftv. hatályba lépését követően kiszabott bírságokra  vonatkozhat, azaz az Fftv. csak a hatályba lépése után felmerült jogsértést szankcionálhatja, mert ezzel ellenkező értelmezés visszaható hatályú jogalkalmazást jelentene.

[3] Az alperes ellenkérelmében a kereset elutasítását kérte, a határozatában foglaltakat tartotta fenn.

Az elsőfokú ítélet

[4] Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy a szerződés módosítására is alkalmazni kell az Fftv. 53.§-át az Fftv. 70.§ (2) bekezdéséből következően, így az Fftv. 15. alcímében foglalt szabályok a haszonbérleti szerződés módosítására is vonatkoznak, ezért az elsődleges kereseti kérelmet nem találta megalapozottnak. Az elsőfokú bíróság a másodlagos kereseti kérelmet azonban megalapozottnak ítélte. Az Fftv. 53.§ (1) bekezdés d/dc) pontját a bíróság úgy értelmezte, hogy az abban foglalt „haszonbérleti szerződés közlését megelőző öt éven belül” szövegrészben a közlés kifejezés az Fftv. 49.§ (1) bekezdése értelmében az előhaszonbérleti jogosulttal való közlésre vonatkozik, ezért a közlés a haszonbérleti szerződés módosítása esetében – előhaszonbérleti jog hiányában – nem értelmezhető, ezért ezt a szövegrészt figyelmen kívül kell hagyni. Ugyanakkor a bíróság annak ellenére, hogy a teljes szövegrészt figyelmen kívül hagyni rendelte, vizsgálta, hogy az „öt éven belül” kifejezés miként értelmezendő. E körben az elsőfokú bíróság azt az álláspontot foglalta el, hogy az öt éves időtartamot a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2.§ (2) bekezdésére és 15.§ (1) bekezdés a) pontjára tekintettel úgy kell értelmezni, hogy a jóváhagyás megtagadásakor az Fftv. hatályba lépését, 2014. január 1. napját követően kiszabott földvédelmi bírságok vehetők figyelembe, mert álláspontja szerint ez az értelmezés áll összhangban az Alaptörvény 28. cikkével, továbbá a Jat. 2.§ (3) bekezdésével. Kifejtette azt az álláspontját, hogy a földvédelmi bírság a Jat. 15.§ (1) bekezdés a) pontja értelmezése szerint ténynek minősül, az Fftv. a hatálybalépését követően keletkezett tényekre alkalmazható, ezért az Fftv. 53.§ (1) bekezdés d/dc) pontja nem alkalmazható olyan tényekre, amely a hatálybalépése, 2014. január 1. előtti időben keletkezett. Fenntartotta ezt az álláspontját arra az esetre is, hogy ha a vizsgált szövegrész teljes egészében alkalmazandó, illetve ha haszonbérleti szerződés közlése alatt a haszonbérleti szerződésnek a mezőgazdasági igazgatási szervvel való közlését kell érteni.

[5] Az elsőfokú bíróság mindezek alapján az alperesi jogelőd által hozott határozatokat megváltoztatta és a haszonbérleti szerződés módosításokat jóváhagyta.

A fellebbezés és ellenkérelem

[6] Az elsőfokú ítélet ellen az alperes nyújtott be fellebbezést.

[7] A felperes az elsőfokú ítélet helybenhagyását kérte.

A másodfokú ítélet

[8] A másodfokú bíróság az alperes fellebbezését nem találta megalapozottnak, ezért az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta. A másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság döntése indokolásával nem mindenben értett egyet, mert – álláspontja szerint – jogszabály a hatályba lépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, illetve nem korlátozhat jogot, nem nyilváníthat valamilyen magatartást jogellenessé. Abból kell kiindulni, hogy az adott jogszabályt a Jat. előírásainak, a Jat. 2.§ (2) bekezdésének megfelelően alkották meg, fogadták el. A Jat. 2.§ (2) bekezdésére figyelemmel tehát a megalkotott jogszabályt úgy kell tekinteni, hogy az a hatályba lépését követő időszakra állapít meg magatartási szabályokat és a hatályba lépése után elkövetett jogsértéseket szankcionálja. Erre figyelemmel az Fftv. 53.§ (1) bekezdés d/dc) alpontját a másodfokú bíróság szerint úgy kell értelmezni, hogy ez a rendelkezés a hatályba lépését, azaz 2014. január 1-jét követő időszakban elkövetett és bírsággal szankcionált jogsértések figyelembe vételét teszi lehetővé, csak a 2014. január 1-jét követően kiszabott bírság esetén tagadható meg a haszonbérleti szerződés módosításának jóváhagyása. Az Fftv. hatálybalépése előtt kiszabott földvédelmi bírság ilyen jogkövetkezményt nem vonhat maga után.

A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem

[9] A jogerős ítélet ellen az alperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben kérte a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését, az elsőfokú ítélet megváltoztatásával a kereset elutasítását, másodlagosan a jogerős ítélet és/vagy az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezését és a másodfokú vagy az elsőfokú bíróság új eljárásra és új határozat hozatalára történő utasítását.

[10] Álláspontja szerint a jogerős ítélet sérti az Fftv. 53.§ (1) bekezdés d/dc) pontját, a Jat. 2.§ (2) bekezdését, mert a másodfokú bíróság tévesen értelmezte a fenti jogszabályok rendelkezéseit és téves következtetéssel állapította meg a visszaható hatályú jogalkotást és jogalkalmazást.

[11] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályban tartását kérte.

A Kúria döntése és jogi indokai

[12] Az alperes felülvizsgálati kérelme alapos.

[13] A Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a korábban kiszabott földvédelmi bírság miatti haszonbérleti szerződés-módosítás jóváhagyásának megtagadása visszaható hatályú jogalkalmazást jelentett-e és emiatt indokolt-e a másodfokú bíróság által adott és Alaptörvény-konformnak minősített eltérő jogértelmezés. A Kúria a vonatkozó rendelkezéseket vizsgálva az alábbiakban részletezett okokból arra a megállapításra jutott, hogy téves mind a másodfokú bíróságnak, mind az elsőfokú bíróságnak az az álláspontja, hogy a vitatott megtagadási ok csak a 2014. január 1-je után kiszabott földvédelmi bírságokkal összefüggésben értelmezhető és az Fftv. 53.§ (1) bekezdés d/dc) pontja csak a 2014. január 1-je után kiszabott bírságokra tekintettel ad lehetőséget a haszonbérleti szerződés (módosítás) hatósági jóváhagyásának megtagadására. A Jat. 2.§ (2) bekezdése tiltja a visszaható hatályú jogalkotást és a visszaható hatályú jogalkalmazást. A visszaható hatályt az Alkotmánybíróság több határozatában is vizsgálta és azt a jogbiztonság egyik alapvető követelményének tekintette, kifejtve, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki és visszamenőleges érvénnyel léptettek hatályba. Ugyanez vonatkozik a kötelezettségek utólagos megállapítására is [25/1992.(IV.30.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság azonban rámutatott arra is, hogy a jogbiztonság elvéből nem következik, hogy a szabályok változatlan tartalommal éljenek az idők végezetéig: a körülmények és elvárások változásával értelemszerűen a normák is módosulnak [180/2010.(X.20.) AB határozat III.4.1. pont]. A visszaható hatályú jogalkotás tilalma nemcsak abban az esetben áll fenn, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatályba léptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatályba lépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell [13/2015.(V.14.)] AB határozat, indokolás [50]). Kimondta az Alkotmánybíróság azt is, hogy nem sérti a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát az átmeneti szabály, ha az új jogszabályi rendelkezések alkalmazását a hatályba lépéskor még meg nem indult hatósági eljárásokban rendeli alkalmazni [13/2015.(V.14.) AB határozat, indokolás 53]. Ha a jogszabálynak visszamenőleges hatálya van – mutatott rá az Alkotmánybíróság –, az a jogszabály megjelenése előtt keletkezett jogviszonyok  felülvizsgálatával jár, amely a jogbiztonság alkotmányos követelményét sérti [13/2015.(V.14.) AB határozat, indokolás 55].

[14] Jelen ügyben nincs szó sem visszaható hatályú jogalkotásról, sem visszaható hatályú jogalkalmazásról. Az Fftv. szabályait a hatályba lépése után indult eljárásokban kell alkalmazni, az Fftv. a kihirdetése, illetve a hatályba lépése előtti időre nem állapított meg új kötelezettséget, nem tett terhesebbé kötelezettséget, nem nyilvánított valamely magatartást jogellenessé, nem vont el és nem korlátozott jogot, továbbá nem járt a korábbi jogviszonyok felülvizsgálatával sem. A szerzési korlát hatósági alkalmazása nem érintette sem a korábbi haszonbérletet, sem a korábban kiszabott földvédelmi bírságot, ezért fel sem merülhet a visszamenőleges hatályú jogalkalmazás kérdése.

[15] Az eljárt bíróságok a visszaható hatály vizsgálatánál ugyanis figyelmen kívül hagyták, hogy a földvédelmi bírság kiszabása és a hatósági jóváhagyás iránti eljárás két különböző eljárás. A jogerősen kiszabott földvédelmi bírságra mint tényre figyelemmel a szerződés jóváhagyásának megtagadása nem a kiszabott földvédelmi bírság miatti újabb jogkövetkezmény, nem a bírsággal szankcionált jogsértésnek visszamenőleges hatályú jogalkalmazással történő újabb szankcionálása, hanem az új földjogi szabályozással bevezetett új földhasználati szabályok keretében a földhasználati jog megszerzésének egyik feltételeként előírt az a követelmény, hogy földhasználati jogot csak olyan személy szerezhet, akivel szemben korábban földvédelmi bírságot nem szabtak ki. A jogalkotó a földhasználati szabályok újraszabályozásával a Jat. 2.§ (2) bekezdésének megfelelően szabályozta a földhaszonbérlet szabályait, a haszonbérlővel szemben meghatározott feltételeket, követelményeket támasztott. A haszonbérleti szerződés közlését megelőző öt éven belül kiszabott földvédelmi bírság ténye a földhasználati jog jövőre nézve, átmeneti időre történő korlátozására okot adó körülményként került szabályozásra. A jogalkotó úgy rendelkezett, hogy amennyiben a haszonbérleti szerződés mezőgazdasági igazgatási szervvel való közlését megelőző öt éven belül a haszonbérlővel szemben földvédelmi bírságot szabtak ki, akkor erre az átmeneti időre (öt évre) a földhasználat jogát nem szerezheti meg az a haszonbérlő, akivel szemben bírságot szabtak ki, vele szemben a szerződés nem hagyható jóvá. E körben hivatkozik a Kúria arra, hogy az Alkotmánybíróság az 55/1994.(XI.10.) AB határozatban és a 3189/2013.(X.22.) AB határozatban megerősítette, hogy „önmagában az, hogy az állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a jogszabály módosítását, nem ad módot a jogbiztonság címén az alkotmányellenesség megállapítására. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmának ilyen kiterjesztő értelmezése alkotmányjogilag indokolhatatlan.” A visszamenőleges hatályú jogalkalmazás tehát nem áll fenn, nem a földvédelmi bírsághoz kapcsolódott kettős szankció, hanem a földhasználat megszerzéséhez szabott feltételek között szerepelt az, hogy a földvédelmi bírság alapot adhat a földhasználati jog megszerzésének időleges korlátozására. Az Fftv. 53.§ (1) bekezdés d/dc) pontja 2014. január 1-jével lépett hatályba, a hatályba lépésre tekintettel a már hatályba lépett rendelkezésnél megtagadási okként a közlést megelőző öt éven belül elkövetett, földvédelmi bírsággal szankcionált jogsértéseket kell, illetve kellett figyelembe venni.

[16] Figyelemmel arra, hogy az ügyben nem volt visszamenőleges hatályú jogalkalmazás, indokolatlan a normaszöveggel ellentétes jogértelmezés, amely egyúttal az alkotmányos követelmények szükségtelen kiterjesztését jelenti.

[17] Mindezekre figyelemmel a perbeli esetben az alperes helytállóan járt el, amikor a 2012. április 17-én jogerőre emelkedett földvédelmi bírságot kiszabó határozatra tekintettel a 2014. szeptember 16-án, illetve november 21-én vele közölt haszonbérleti szerződések módosítását nem hagyta jóvá, mert a közlést megelőző öt éven belül földvédelmi bírság kiszabására került sor a haszonbérlővel szemben, így az Fftv. 53.§ (1) bekezdés d/dc) pontja szerinti megtagadási ok fennállt.

[18] Mindezekre tekintettel a Kúria a jogerős ítéletet a Pp. 275.§ (4) bekezdése alapján hatályon kívül helyezte, az elsőfokú bíróság ítéletét a Pp. 253.§ (2) bekezdése értelmében megváltoztatta és a felperes keresetét a Pp. 339.§ (1) bekezdése alapján elutasította.

(Kúria, Kfv.II.37.800/2016.)