17/2018. számú közigazgatási elvi határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

Az EUTAF által lefolytatott ellenőrzési eljárás nem tartozik a Ket. hatálya alá, az ellenőrzés eredményeként készített jelentése nem minősül közigazgatási ügyben hozott érdemi határozatnak, sem egyéb olyan döntésnek, melynek közigazgatási perben való bírósági felülvizsgálatát a vonatkozó uniós és hazai jog biztosítaná, ezért az EUTAF jelentése ellen kezdeményezett közigazgatási perben a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasításának van helye a Pp. 130. § (1) bekezdés f) pontja alapján.
[1952. évi III.tv. (Pp.) 130. § (1) bek. f) pontja, 2004. évi CXL. tv. (Ket.) 13. §, 4/2011. (I.28.) Korm.rendelet (R.1.) 85. §, 110. §, 210/2010. (VI.31.) Korm.renelet (R.2.) 1. §, 3. § (1) bek., 4. § (1) bek.

Az ügyben irányadó tényállás

[1] Az alperes az „M44 autóút építése Kecskemét-Békéscsaba-nyugat csomópontok között” című projekt vonatkozásában az 1828/2006/EK Bizottsági rendelet (a továbbiakban: EK1 rendelet) 16. cikkében foglalt célkitűzésekre tekintettel az 1083/2006/EK rendelet (a továbbiakban: EK2 rendelet) 62. cikk (1) bekezdés b) pontja szerinti 2016. évi mintavételes ellenőrzést végzett. Az ellenőrzés lefolytatására az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználások rendjéről szóló 4/2011.(I. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R1.) 110. § (1) bekezdése és az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóságról szóló 210/2010.(VI. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R2.) 4. § (1) bekezdése alapján került sor. Az alperes az EUTAF-III/36/10/2016. iktatószámú ellenőrzési jelentésben többek között megállapította, hogy a projekt kapcsán lefolytatott közbeszerzési eljárás ajánlati felhívásának műszaki, illetve szakmai alkalmasságára vonatkozó minimumkövetelménye jogsértő volt, és az ellenőrzési jelentésében pénzügyi korrekcióra tett javaslatot. A felperes az ellenőrzés megállapításait tartalmazó jelentés bírósági felülvizsgálatát kérte.

Az elsőfokú bíróság végzése

[2] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság  végzésében  a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 324. § (1) és (2) bekezdés a), b) és c) pontjára figyelemmel a Pp. 130. § (1) bekezdés b) pontja alapján a felperes keresetlevelét idézés kibocsátása nélkül elutasította, mert megállapította, hogy a bíróságnak nincs hatásköre az ellenőrzési jelentés felülvizsgálatára. Az R2. 10. §-a alapján kifejtette, hogy az ellenőrzési jelentéssel szemben az ellenőrzött szervezet vezetőjének, illetve annak, akire a jelentéstervezet megállapítást, vagy javaslatot tartalmaz, észrevételi joga van, de az ellenőrzési jelentéssel szemben a bírósági felülvizsgálat nem megengedett.

A másodfokú bíróság végzése

[3] A felperes fellebbezése alapján eljáró Fővárosi Törvényszék végzésében a Fővárosi Törvényszék végzését helybenhagyta. Az elsőfokú végzés indokolását annyiban módosította, hogy a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasításának a jogalapja nem a Pp. 130. § (1) bekezdés b) pontja, hanem annak f) pontja, azaz bírósági úton az igény nem érvényesíthető. A  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény ( Ket.) 13. § (2) bekezdés b) pontjára és (4) bekezdésére hivatkozással megállapította, hogy a felperes ügyében a Ket. szabályai nem alkalmazhatók, mert az alperesre, mint tagállami ellenőrző hatóságra az Európai Parlament és Tanács EK2 rendelete irányadó; ez tartalmazza az alperes feladatait, intézmény-rendszerbeni elhelyezkedését, valamint az együttműködését más szervezetekkel. Kifejtette, hogy az alperes az Európai Bizottságnak (a továbbiakban: Bizottság) végez ellenőrzést és készít jelentést, feladata véleménynyilvánítás a tagállam és a Bizottság között elszámolt összegekről.

A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem

[4] A Fővárosi Törvényszék végzése alapján jogerőre emelkedett Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság  végzésével szemben a felperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet. Kérte, hogy a Kúria az elsőfokú bíróság végzését helyezze hatályon kívül és utasítsa az ügy érdemi elbírálására.

[5] A felperes álláspontja szerint az alperes az EK2 rendelet, valamint az azt hatályon kívül helyező 1303/2016/EU rendelet hatálya alá tartozik, aki a R2. 3. § a) pontja és a 4. § (1) bekezdése alapján hatósági jogkörben folytatta le az ellenőrzést, így az ellenőrzés eredményeként meghozott döntése hatósági érdemi döntésnek, határozatnak minősül. A másodfokon eljáró Fővárosi Törvényszék a jogszabályok téves értelmezéséből kiindulva jogsértően állapította meg, hogy a Ket. szabályai azért nem alkalmazhatók az alperesre, mert nincs olyan hazai jogszabály, amely az EUTAF jogállását szabályozná. A másodfokú bíróság jogsértően hagyta figyelmen kívül az R2. 16. §-át, melyben a jogalkotó a hivatkozott EK rendeletet a hazai jog részévé tette és a rendeletben meghatározta az alperes ellenőrző hatóság jogkörét. A keresettel támadott döntését hatósági jogkörben hozta meg, ezért a döntés közigazgatási perben támadható. A bíróság az alkalmazott jogszabályi előírásokat [Pp. 22. § (2) bekezdése és 324. § (2) bekezdése] tévesen értelmezte és tévesen állapította meg, hogy az alperes eljárása és döntése nem közigazgatási hatósági ügy.

[6] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős végzés hatályában fenntartását kérte.

A Kúria döntése és jogi indokai

[7] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem megalapozott.

[8] A Kúria elöljáróban rögzíti, hogy a felülvizsgálati kérelemmel támadott másodfokú végzés az elsőfokú bíróság döntésének jogalapját megváltoztatta, ezért a felülvizsgálati eljárásban a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasító döntés jogszerűségét a Pp. 130. § f) pontja alapján kellett megvizsgálni és állást foglalni abban a kérdésben, hogy az alperes keresetlevélben támadott döntése közigazgatási hatósági ügyben hozott érdemi határozatnak minősül-e, amely közigazgatási perben bíróság által felülvizsgálható.

[9] Az alperes jogállását illetően a felperes helytállóan hivatkozott arra, hogy az alperes szervezeti felépítése, feladatköre, továbbá az általa lefolytatott ellenőrzések eljárási rendje a hazai jogrendszerben a R2. által szabályozott. A R2. 16. § a) pontja alapján a rendelet többek között az EK2 rendelet végrehajtásához szükséges rendelkezéseket állapítja meg. Az EK2 rendelet mivel az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa, azt az alperes eljárásaiban a rendelet végrehajtása céljából megalkotott R2. előírásaira is figyelemmel alkalmazni kell.

[10] Az EK2 rendelet 70. cikke az operatív programok irányításáért és ellenőrzéséért a tagállamok felelősségét szabályozza, mely felelősség magában foglalja az irányítási és ellenőrzési hatóságok felállításának kötelezettségét is. A tagállami ellenőrzési hatóság az intézményrendszeren belül ellenőrzési feladatokat lát el és az EK2 rendelet 62. cikkében foglaltak szerint az Európai Bizottságnak végez ellenőrzést és készít jelentést.

[11] A műveletek ellenőrzése módjával, helyszínével, az ellenőrzések vizsgálandó feltételekkel, a mintavétellel kapcsolatos rendelkezéseket az 1828/2006/EK Bizottsági rendelet tartalmaz, melynek a hazai jogba történő átültetése a R1. megalkotásával történt meg.

[12] A Ket. 13. § (4) bekezdése értelmében: „Ha az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa eljárási szabályt állapít meg, e törvény rendelkezései az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazhatók. E törvény rendelkezéseitől az Európai Unió kötelező jogi aktusának végrehajtása céljából – az ahhoz szükséges mértékben és módon – törvény, kormányrendelet vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete eltérhet.”

[13] A Ket. 13. § (4) bekezdés második mondata tehát az uniós jogi megfelelés érdekében ad általános felhatalmazást a Ket.-től eltérő szabály megalkotására a jogalkotásnak, az uniós jog végrehajtása érdekében szükséges mértékben és módon. Az Európai Unió általános hatályú és közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa fordulat alatt az uniós jogforrások közül itt a rendeletet kell érteni, mely általános hatállyal bír. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Az alperes eljárására ezért nem a Ket., hanem R1. és R2., valamint az EK rendelkezéseit kell alkalmazni.

[14] Az alperes jogállását a R2. 1. §-a az államháztartásáért felelős miniszter irányítása alá tartozó központi hivatalként működő központi költségvetési szervként határozza meg. Az alperes a R2. 3. § a), b) pontjai alapján ellátja az Európai Unió 4. §-ában meghatározott pénzügyi alapjai tekintetében a hatósági ellenőrzési feladatokat, valamint az európai uniós és nemzetközi támogatások kormány által meghatározott ellenőrzési feladatait. Az R2. 4. § (1) bekezdése szerint az alperes látja el az EK2 rendeletben meghatározott ellenőrzési hatósági feladatokat is.

[15] Annyiban helytálló a felperes érvelése, hogy a hatósági jogkörben végzett hatósági ellenőrzés a Ket. 12. § (2) bekezdése alapján közigazgatási hatósági ügynek minősül. Jelen ügyben az alperes által lefolytatott hatósági ellenőrzésre azonban – lévén, hogy az alperes eljárása nem tartozik a Ket. hatálya alá – nem a Ket. szabályai, hanem R2. 4. § 6-13. §-aiban megállapított eljárási rend az irányadó.

[16] Kiemelést érdemel továbbá, hogy jelen ügyben hatóság-ügyfél kapcsolatról sem beszélhetünk, mivel az ellenőrzés a felperes és az Irányító hatósággal (Nemzeti Fejlesztési Minisztérium Közlekedési Programokért Felelős Helyettes államtitkárság) szemben folyt, melynek fókuszában az EK1 rendelet 16-17. cikkei alapján az elszámolhatóság kérdése állt és az ellenőrzés eredménye alapján véleménynyilvánítás a tagállam és a Bizottság között elszámolt összegekről. Így az alperes az ellenőrzés lezárását követően már csak emiatt sem élhetett volna a Ket. 94. § (1) bekezdésében meghatározott felhívással, a hatáskörébe tartozó eljárás hivatalból történő megindításával, a hatáskörrel rendelkező hatóság eljárásának kezdeményezési jogával.

[17] A Kúria itt jegyzi meg, hogy az ellenőrzést végző hatóság Ket. 94. § (1) bekezdés a) pontja alapján kibocsátott felhívása sem minősült volna érdemi, anyagi jogi hatású döntésnek, annak tartalma csak a felhívás tárgyát képező jogszabálysértés tekintetében megindult hatósági eljárásban meghozott hatósági határozattal szemben igénybe vehető jogorvoslat során támadható.

[18] Jelen esetben felperes a támogatási szerződés kedvezményezettje, akivel szembeni szabálytalansági eljárás lefolytatására a R1. 85. § (2) bekezdése alapján nem az alperes, hanem „az Irányító hatóság jogosult, ha a szabálytalansági gyanút, vagy az azt megalapozó körülményt az Európai Bizottság, az ellenőrzési hatóság, a belső ellenőrzési részleg, az igazoló hatóság, vagy bármely, ellenőrzést végző szervezet tette.” Ezen szakasz (6) bekezdése szerint: „Ha az ellenőrzési hatóság ellenőrzési tevékenysége során szabálytalanságot állapít meg, és annak alapján észleli, hogy a költségnyilatkozatban nem elszámolható költség szerepel, felkéri az irányító hatóságot, hogy gondoskodjon arról, hogy az átutalás igénylési dokumentáció a nem elszámolható költség nélkül kerüljön kiállításra. Az irányító hatóság vezetője az előbbiek alapján gondoskodik az átutalás igénylési dokumentáció korrekciójáról, illetve szükség szerint az e rendelet szerinti egyéb jogkövetkezmények alkalmazását is elrendeli. Az irányító hatóság döntése ellen a 92. §-ban foglaltak szerint lehetséges jogorvoslatot benyújtani. A jogorvoslati kérelmet az irányító hatóságnál kell előterjeszteni.”

[19] Az alperes a keresettel támadott ellenőrzési jelentésben pénzügyi korrekció végrehajtására vonatkozó javaslatot fogalmazott meg, melynek címzettje nem a felperes, hanem az ellenőrzéssel érintett szerv, az Irányító hatóság. Az alperesi ellenőrző hatóságnak a javaslat kikényszerítésére a R2. semmilyen eszközt nem ad, a jelzés alapján majd az Irányító hatóságnak kell döntést hoznia a szabálytalanságra vonatkozóan a pénzügyi korrekció ismeretében, mely a R1. 85. §-a alapján járhat esetenként levonással és visszafizetési kötelezettség előírásával.

[20] A másodfokú bíróság ezért helytállóan vonta le azt a következtetést, hogy a keresettel támadott jelentés és az abban foglalt javaslatok nem tekinthetők olyan közigazgatási ügyben hozott érdemi döntésnek, amely közigazgatási perben támadható. Az alperes jelentése ugyanis nem minősül a Pp. 324. § (2) bekezdés a) pontja szerinti, Ket.-ben meghatározott közigazgatási hatóság, vagy vezetője által hatósági ügyben hozott határozatnak, vagy hatósági szerződésben foglalt kötelezettség megszegése miatt végrehajtást elrendelő végzésnek és nem minősül olyan szervezet határozatának, amely nem tartozik az a) pont hatálya alá, de felülvizsgálatára vonatkozó külön törvény e fejezet alkalmazását rendeli. A jelen ügyben irányadó EK rendeletek, valamint az R1. és R2. az alperes mintavételes ellenőrzése alapján kiadott jelentéssel szembeni bírósági jogorvoslat lehetőségét nem biztosítja, ezért a felperes követelése bírói úton nem érvényesíthető. A jelentésben foglalt megállapítások az irányító hatóság által lefolytatott szabálytalansági eljárásban hozott döntéssel szembeni jogorvoslat keretében tehetők majd vitássá és nyerhetnek jogorvoslatot.

[21] Összegezve a fentieket, a Kúria megállapította, hogy a másodfokú bíróságnak a Pp. 130. § (1) bekezdés f) pontjára alapított döntése jogszerű, a bíróság a felülvizsgálati kérelemben jelölt jogszabályokat nem sértette meg, ezért a jogerős végzést a Kúria a Pp. 270. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó Pp. 259. §-ára figyelemmel irányadó 275. § (3) bekezdése alapján hatályában fenntartotta.

(Kúria, Kfv.IV.35.350/2017.)