1/2015. számú közigazgatási elvi határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

Az egészségügyi szakmák közötti kapacitás átcsoportosítás kérdése alapvetően érinti a fenntartó feladatkörét, kötelezettségeinek teljesítését, ezért az átcsoportosítás ügyében folyó eljárásokban a fenntartó kizárólagos ügyfél, így a perindítási jog is őt illeti [2006. évi CXXXII. tv. 1. § (2) bek., 7. §, 5/A. § (1), (2), (3), (4), (5), (6) bek., 5/B. § (7) bek.; 2011. évi CLXXVI. tv. 148. §; 2004. évi CXL. tv. 15. § (1) bek.; 337/2008. Korm.r. 8. §; 1952. évi III. tv. 130. § (1) bek., 157. § (a) pont, 327. § (1) bek.].

[1] A Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezésfejlesztési Intézet (a továbbiakban: GYEMSZI) a felperes, mint szolgáltató fenntartójaként 2013. március 5. napján kapacitás átcsoportosítási kérelemmel fordult az alpereshez.

[2] Az alperes eljárása során megkereste az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Dél-dunántúli Területi Hivatalát, az Emberi Erőforrások Minisztériumát a Szakmai Kollégium Pathológiai Tagozata véleményének beszerzése céljából, majd az üggyel kapcsolatos fejleményekre tekintettel ismételten kérte a Kollégium véleményét. Az alperes 2013. július 11. napján kelt határozatával a kapacitás átcsoportosítás iránti kérelmet elutasította.

[3] Az elsőfokú bíróság a felperes (szolgáltató) keresetének helyt adott, az alperes határozatát hatályon kívül helyezte, és az alperest új eljárásra, új határozat hozatalára kötelezte.

[4] Ítéletének indokolása szerint nem fogadható el az az alperesi érvelés, miszerint a felperes nem rendelkezik perindítási jogosultsággal, ezért a keresetlevelet a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 130.§ (1) bekezdés g) pontja alapján idézés kibocsátása nélkül el kellett volna utasítani.

[5] Az elsőfokú bíróság álláspontja szerint a felperes a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 15.§ (1) bekezdésének helyes értelmezése szerint ügyfél. Ezt támasztja alá az is, hogy az alperes is annak tekintette, minden döntését kézbesítette a felperesnek, továbbá a felperest jelölte meg a határozat rendelkező részében, mint kérelmezőt, annak ellenére, hogy a kérelmet valójában a GYEMSZI, azaz a fenntartó nyújtotta be.

[6] Az elsőfokú bíróság a határozat érdemi felülvizsgálata során azt állapította meg, hogy az alperes határozata nem felel meg a Ket. 72.§-ában előírtaknak, a határozat oly mértékben hiányos, hogy az már sérti a Ket. 1.§-ában előírt jogszerűséget és a 4.§ (1) bekezdésében rögzített tisztességes ügyintézéshez való jogot, mint alapelvet. Az elsőfokú bíróság a fentiekben körülírt eljárási jogszabálysértéseket olyan súlyúnak értékelte, amely már az ügy érdemi eldöntésére is kihatott, és amely miatt az anyagi jogszabályoknak való megfelelés vizsgálata kizárt.

[7] A jogerős ítélet ellen előterjesztett felülvizsgálati kérelmében az alperes elsődlegesen az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezését és a felperes keresetének elutasítását, másodlagosan az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezését, az elsőfokú bíróság új eljárásra és új határozat hozatalára utasítását kérte.

[8] Álláspontja szerint a jogerős ítélet jogsértő, mindenekelőtt azért, mert az elsőfokú bíróság figyelmen kívül hagyta a Pp. 130.§-ában foglalt jogintézmény alkalmazhatóságát. Az alperes a kereseti ellenkérelmével egyezően kifejtette, hogy az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény (a továbbiakban: Eftv.) 7.§ (1), (3) és (4) bekezdései kifejezetten kimondják, hogy a fenntartó kezdeményezheti az átcsoportosítást, azaz a felperes nem lehet fél egy olyan eljárásban, amelyet nem is kezdeményezhet. Miután a közigazgatási eljárásban nem lehet fél, nyilvánvalóan perindítási joga sincsen. Az alperes hangsúlyozta, hogy az elsőfokú bíróság jogsértő módon teljesen figyelmen kívül hagyta az Eftv.-hez fűzött jogalkotói indokolást.

[9] Az ügy érdeméhez kapcsolódóan az alperes hivatkozott arra, hogy az elsőfokú bíróság nem tárta fel teljes körűen a tényállást, ítélete ezért is jogsértő.

[10] Az alperes felülvizsgálati kérelme alapos.

[11] A Kúria álláspontja szerint az elsőfokú bíróság tévesen állapította meg a tényállást, abból hibás jogértelmezés útján téves következtetésre jutott az alperesi határozat jogszerűségével kapcsolatban, döntésével és indokaival a felülvizsgálati bíróság nem ért egyet.

[12] A Kúria vizsgálta a felperes perindítási jogát a Pp. 327.§ (1) bekezdésének alapján. Eszerint közigazgatási per indítására jogosult az ügyfél és a kifejezetten rá vonatkozó rendelkezés tekintetében az eljárás egyéb résztvevője. Tekintettel arra, hogy a felperes felülvizsgálati ellenkérelmében magát az eljárás egyéb résztvevőjeként minősítette, a Kúria mindenekelőtt rámutat arra, hogy a közigazgatási eljárási jogviszony alanyai elsősorban a hatóság és az ügyfél, utóbbi jogát, jogos érdekét érinti az eljárás, melynek következtében mind eljárási, mind anyagi jogi jogok és kötelezettségek illethetik. Az eljárás egyéb résztvevője olyan szereplő, amely nem válik az eljárás eredményeként anyagi jogviszony alanyává, szerepe az ügyfél eljárásának, a tényállás tisztázásának segítése, e körben csak eljárási jogok illetik.

[13] A fentiek szerint a felperes nem tartozik ebbe a csoportba, perindítási joga ezen az alapon kizárt. A felperes valójában egyértelműen az érdemi döntést támadja, ezáltal az ügyféli minőséget vindikálja magának, amely azonban a közigazgatási eljárás során nem volt vitatott, az eljárásban nem a felperes, hanem a fenntartó volt az ügyfél.

[14] Az eljárást ugyanis ügyféli minőségben a fenntartó kezdeményezte, azt az ő kérelmére folytatta le a hatóság. Ezt a tényt nem írja felül az a sajnálatos ügykezelési hiba, amely abban nyilvánult meg, hogy a határozat fejrészében a felperest tüntették fel kérelmezőként. Ez az eljáró hatóság felületes ügyintézésének következménye, egy elírás - amely kijavítással korrigálható lett volna (Ket. 81/A.§-a) – önmagában nem teremt ügyféli minőséget a felperes számára. Ugyancsak nem válik ügyféllé a felperes annak következtében, hogy számára is kézbesítették az iratokat feltehetően tájékoztatási céllal.

[15] Az eljárás kezdeményezésére való jogosultságot ugyanis a jogalkotó egyértelműen rögzítette, egyúttal kizárólagos ügyféli minőséget biztosított a fenntartó számára, hozzá kapcsolva az ügyfelet minősítő jog, jogos érdek fogalmat.

[16] Egyetért a Kúria az alperessel abban, hogy e tudatos jogalkotói akaratot alátámasztja az a tény, hogy az Eftv. 7.§-a a 2011. évi CLXXVI. törvénnyel módosításra került. A módosító szabályhoz (148.§) fűzött indokolás szerint miután a kapacitás mértéke, szakmai összetétele meghatározó a fenntartó feladatkörének ellátásához, a jogszabályban előírt kötelezettségének teljesítéséhez, indokolt, hogy – a korábbi szabályozással ellentétben, amikor a szolgáltatót illette a kezdeményezés joga – a kapacitás megváltoztatását (átcsoportosítását) is csak a fenntartó kezdeményezhesse.

[17] Mindezzel a jogalkotó választ adott arra, kinek a jogát, jogos érdekét érinti a kapacitás átcsoportosítása, ki tekinthető ügyfélnek.

[18] A fenntartó kizárólagos ügyféli minőségét támasztja alá az is, ahogy a jogalkotó a fenntartót meghatározta az Eftv. 1.§ (2) bekezdés c) pontjában. Ezen túlmenően az Eftv. 5/B.§ (7) bekezdése egyértelműen meghatározza az ügyféli minőséget az ellátási terület meghatározása, illetőleg megváltoztatása tekintetében, ügyfélnek tekintve a szolgáltatót is. Az Eftv. 7.§-a a szolgáltatót nem említi, a kapacitás változtatás tekintetében egyedül a fenntartót nevesítette a jogalkotó. Az a felperesi felvetés, hogy az eljárás kezdeményezője valóban a fenntartó, ugyanakkor a felperes, mint szolgáltató jogát, jogos érdekét a döntés érinti, ezért megilleti az ügyféli minőség téves. Az ügyféli minőséget a Ket. 15.§ (1) bekezdése meghatározza, annak értelmezése azonban a jogalkotó mellett a jogalkalmazó feladata is.

[19] Amint ez a jogtudomány oldaláról is többször megfogalmazásra került, a jogos érdek ügyfél-definíción belüli fogalmát mindig valamely jogszabályban nevesített módon megjelenő érdekhez kell kötni, ellenkező esetben a „jogos” érdek helyére a „méltánylást érdemlő” érdek kerülne. Ebben az esetben a jogalkotó tudatosan kötötte a fenntartói feladatokra tekintettel a fenntartóhoz az ügyféli minőséget, egyúttal kizárva ebből a körből a szolgáltatót.

[20] A fentiek alapján a Kúria megállapította, hogy a felperes nem tekinthető a Pp. 327.§ (1) bekezdése szerint közigazgatási per indítására jogosultnak. Tévedett az elsőfokú bíróság akkor, amikor a felperest e körbe tartozónak értékelte és kereseti kérelmének helyt adott, azt eljárásjogi alapon elbírálta. Az elsőfokú bíróság akkor járt volna el helyesen, ha alkalmazza a Pp. 130.§ (1) bekezdés g) pontját, és miután a felperes nem a jogszabályban perindításra feljogosított személy, keresetlevelét idézés kibocsátása nélkül elutasítja. Ez esetben fel sem merülhetett volna az alperesi határozat jogszerűségének sem eljárásjogi, sem anyagi jogi vizsgálata.

[21] Minderre tekintettel a Kúria a jogerős ítéletet hatályon kívül helyezte és a pert a Pp. 157.§ a) pontja alapján, figyelemmel a Pp. 130.§ (1) bekezdés g) pontjára, megszüntette.

(Kúria Kfv.II.37.628/2014.)